政府采购政策功能须要有执行力
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近几个月来,一些专家教授在相关媒体上频频谈论我国政府采购所具有的政策功能。这些文章分别从不同角度，长篇累牍、引经据典地论述了政府采购的“四大政策”功能。而对于这些功能是否具有执行力，大家几乎都避而不谈。笔者愚见，政府采购政策功能必须要有执行力。所谓执行力，是指政策功能所产生的法律上的约束效力，且能够在实践中得以执行的效力。这种“执行力”对于相关人员、相关组织来说是有依可依，有法必依；而对于具体的管理部门来说应该是依法行政，违法必究。那么，专家们阐述的政策功能是否具有可执行力呢？
保护“国货”的政策功能徒有其名。这是专家们津津乐道的现行法律具有保护民族产业的作用。近些年来，国外知名企业几乎都在我国境内设立了具有独立法人资格的中国公司。由此而来，也就排除了法律和政策的限制。例如，深圳神舟电脑公司2005年2月向北京市财政局投诉称，北京科技园拍卖招标公司等单位在首都师范大学教学设备购置项目中，违反了法律所规定的“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”内容，指出中标供应商“戴尔”电脑不是本国货物，侵害了本国货物供应商的合法权益。财政局审查后认为，中标供应商是在厦门注册的我国法人，不是“本国货物”的主张没有事实和法律依据，由于目前缺乏对“本国货物”进行准确界定的法律依据，不能认定该采购结果违法。笔者认为，财政局的处理决定是符合法律规定的。类似前述争议案件不胜枚举。依公平竞争和不得歧视的法律原则，没有理由排除中国法人参与政府采购活动。
保护“创新”功能同样是空有虚名。这一功能是前一政策的延伸，即国家通过政府采购活动，扶持自主创新产品，保护民族企业迅速发展。目前，许多国外产品在中国基本上都有代理商，其产品价格和质量都非常具有竞争力，已纷纷进入我国政府采购领域，深受采购人欢迎。而我国自主研发的产品存在价格高，质量缺乏保证，因而大家更喜欢国外同类产品。例如，某市药业公司近年来成功地开发了数项发明和实用新型专利，生产的系列产品被列为国家高新技术产品和星火计划项目，其中的一些产品先后被评为省高新技术产品、国家级重点产品。然而，这家供应商在国内多个省市医院的政府采购活动中却屡屡败北，寻求司法救济时又查找不到有效的法律根据。
“绿色”功能缺乏指引规范。这一功能即保护环境政策。《政府采购法》没有对保护环境方面的货物、工程和服务作出特别规定，没有具体的、可操作的行为规范。具有讽刺意味的一个案例，如：投诉人某市电器设备公司生产的变压器系列产品荣获“中华环境保护基金会绿色产品奖”，在节能、环保、产量、销量等方面，均居同行业首位。2006年2月，投诉人参加某市体育场建设工程的公开招标活动，中标产品不仅没有绿色产品标志，而且价格高昂。为此，投诉人提出质疑时称，他们的产品远销欧美，深受欢迎；而采购人所确定的产品违反了我国环境保护的采购政策，招标公司理应选择价廉物美且在世界上较有影响的产品。对此，被投诉的招标公司认为，本次代理的采购项目是依照我国《招标投标法》的规定进行的，并非依据政府采购法。况且，《政府采购法》也没有关于环境保护方面的操作规程。
“扶持”功能缺乏强制性措施。为了体现公平竞争，适当照顾弱势群体的利益，将政府采购中的一定份额给予中小企业，扶持他们快速发展，几乎在各个国家的政府采购法律制度中都有所体现。《政府采购法》出台的同一天，也颁发了我国的《中小企业促进法》，两部法律同一天实施。但是，实践中如何认定中小企业？应该给予怎么样的扶持？有无确定标准和强制性措施？采购人或采购代理机构不执行法律或“政策”应该承担什么样的法律责任？我们在两部法律中都找不到明确的依据。实践中，势单力薄的中小企业是很难轻易吃到“政府采购”这块蛋糕的，且屡屡在国内政府采购市场中挫败。
总之，笔者认为，法律或者政策作为调节人们行为的一种规范，必须具备明确、完整、和谐的内容。如果只有行为规范，而没有配以相应的法律后果，没有追究法律责任的强制性条款，违法了也能安然无恙。那么，这种行为规范的执行力就值得商榷。在现行法律制度存在着严重冲突的情况下，在五花八门采购机构共同代理政府采购的情形下，笔者认为，实现前述功能有相当的难度。解决问题的有效方法必须修改、完善我国《政府采购法》和《招标投标法》的相关内容。
作者：谷辽海
2006年4月28日于北京