改革我国现行劳动教养制度之紧迫性
北京市中银律师事务所 王忠辉律师
【内容提要】劳动教养制度作为中国特有的一项教育改造制度,自1955年创立以来,在改造违法犯罪人员和预防犯罪等方面发挥了重要的作用。然而,这项制度发展到今天,在发挥作用的同时也不断暴露出了诸多法理上和实践上的缺陷,并严重影响着中国的法制化进程和“依法治国、建设社会主义法治国家”宏伟目标的进一步实现。有鉴于此,笔者认为,改革我国现行劳动教养制度,建立、健全合法合理的劳动教养制度就显得尤为迫切。
【关 键 词】劳动教养/作用/缺陷/改革
一、我国劳动教养制度的由来
1955年下半年,我国在取得全国范围内的镇压反革命运动重大胜利的基础上,又在机关内部开展了大规模肃清暗藏反革命分子的运动。中共中央于1955年8月25日发布了《关于彻底肃清暗藏反革命分子的指示》,该指示明确指出:“对这次运动中清查出来的反革命分子和其他坏分子,除判处死刑和罪状较轻、坦白彻底或因立功而继续留用的以外,分两种办法处理。一种办法,是判刑后劳动改造。另一种办法,是不够判刑、而政治上又不适用于继续留用,放到社会上又增加失业的,则进行劳动教养,就是虽不判刑,虽不完全失去自由,但亦应集中起来,替国家做工,由国家发给一定的工资。”,1956年1月10日,党中央又发布了《关于各省、市应立即筹办劳动教养机构的指示》,该指示对劳动教养的性质、任务、指导原则、审批权限、领导和管理等问题作了原则规定。从此,劳动教养机构在全国各地陆续建立,劳动教养制度在我国诞生。
1957年8月1日,经全国人大常委会批准,国务院于8月3日公布了《关于劳动教养问题的决定》,1979年11月29日,经全国人大常委会批准,国务院又于同日公布了《关于劳动教养问题的补充规定》,1982年1月21日,经国务院批准,公安部发布了《劳动教养试行办法》,对劳动教养的具体实施作了较为详尽的规定。此后,全国人大常委会又根据社会治安领域出现的一些新问题、新情况,在1986年通过了《中华人民共和国治安管理处罚条例》、1990年通过了《关于禁毒的决定》、1991年通过了《关于严禁卖淫嫖娼的决定》,这些规定进一步对劳动教养的对象作了扩大。此外,一些行政法规、司法解释及有关规范性文件也对劳动教养工作作出了补充规定,如1989年国务院发布的《铁路运输安全保护条例》,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于处理反动会道门工作有关问题的通知》等。上述法规、规章、司法解释、规范性文件等规定共同构成了我国现行的劳动教养制度,指导、规范着我国的劳动教养工作。
二、我国劳动教养制度发挥的作用
我国的劳动教养制度自1955年创立以来,迄今已走过了50年的历程。50年来,这项制度在预防犯罪和改造违法犯罪人员等方面确实发挥了重要的作用,不仅使那些处于犯罪边缘的人避免了继续违法和走向犯罪,而且通过改造也使那些已经违法犯罪的人认识到罪错,及时纠正了自己的不良行为习惯。据调查显示:经过改造的人员返回社会后,他们中的90%左右的人都能够遵纪守法、自食其力,有的甚至还被评为“先进模范”,成为国家建设的有用之才。主要表现在:
1、预防、震慑作用。
国务院《关于劳动教养问题的决定》、《关于劳动教养问题的决定》、公安部《劳动教养试行办法》及其他有关规范性文件,对劳动教养的性质、适应的对象、劳动教养的期限等内容作出了具体规定,这使得劳动教养的适用有了一定的规则和依据,这些规则和依据会有效指引行为人的行为,使行为人能够及时根据相关规定了解和判断自己的行为是否属违法犯罪行为,是否会受到劳动教养处罚,并有意识地预防违法犯罪行为的发生。
另一方面,通过劳动教养的适用,不仅使得违法行为能够得到相应处罚,起到有效遏制、预防犯罪的作用;而且也能够警戒社会上不稳定分子,使他们不敢挺而走险。尤其,劳动教养最高处罚四年的规定,更对社会上的不稳定分子产生巨大的震慑作用。
2、教育、改造作用。
国务院《关于劳动教养问题的决定》开宗明义:“为了把游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动力的人,改造成为自食其力的新人;为了进一步维护公共秩序,有利于社会主义建设,对于劳动教养问题,作如下决定:……”,公安部《劳动教养试行办法》第三条:“对被劳动教养的人,实行教育、挽救、改造的方针,教育感化第一,生产劳动第二。在严格管理下,通过深入细致的政治思想工作、文化技术教育和劳动锻炼, 把他们改造成为遵纪守法,尊重公德,热爱祖国,热爱劳动,具有一定文化知识和生产技能的建设社会主义的有用之材。”。依照这些规定,我们可以看出,劳动教养的主要目的不是为了惩罚违法犯罪,而是为了维护社会治安,预防和减少犯罪,对轻微违法犯罪人员实行的强制性的教育改造。
实践中,劳动教养的教育、改造作用也是非常明显的,如:为有利于劳教人员解除劳动教养后就业,不少劳动教养管理所办有电脑、裁剪、缝纫、电器维修、木工、烹调、理发、汽车驾驶和维修等职业技术培训班;劳教人员学习文化和职业技术经考试合格的,发给社会承认的文化或技术等级证书;劳教所还积极与劳教人员的家属、原工作单位和原居住地的政府及有关单位建立联系,采取“请进来”、“走出去”以及签订“联合帮教协议”等方法,对劳教人员共同进行帮助教育;这些都使广大劳教人员体会到党和政府及社会公众对他们的期望和要求,增强了改正错误的信心。
三、我国劳动教养制度面临的尴尬
勿容置疑,劳动教养作为中国特有的法律制度,在维护社会治安,预防和减少犯罪,教育和挽救轻微违法犯罪人员等方面发挥过积极的作用,也曾经为我国社会主义建设事业立下过汗马功劳。但随着我国政治、经济、文化等各方面的发展变化,该制度存在的诸多问题和缺陷也日益暴露出来。尤其,随着我国《行政处罚法》、《立法法》的出台,更将劳动教养制度推上了不合法的境地。
1、劳动教养制度违反《宪法》。
《中华人民共和国宪法》第三十七条规定:“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体。”。据此规定,我们可以推出:长时间限制或剥夺公民人身自由,应由人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行。否则,均应认为是非法(从国外立法来看,长时间限制或剥夺公民人身自由也无不置于司法机关的合法监控之下)。而根据国务院《关于劳动教养的补充规定》及公安部《劳动教养试行办法》,劳动教养是由省、自治区、直辖市和大中城市劳动教养管理委员会来审查批准的(实际由公安机关自己决定),而劳动教养管理委员会,又是由民政、公安、劳动部门的负责人组成,依此程序来对行为人实施限制人身自由时间较长的劳动教养显然严重违反《宪法》规定,背离《宪法》和法治精神。
2、劳动教养制度违反《行政处罚法》、《立法法》。
《中华人民共和国行政处罚法》第九条规定:“法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定”,第十条第一款规定:“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚”,第六十四条第二款规定:“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的,应当自本法公布之日起,依照本法规定予以修订,在1997年12月31日前修订完毕”,《中华人民共和国立法法》第八条第(五)项规定:“下列事项只能制定法律:(五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;”。根据上述法律规定,限制人身自由的强制措施和处罚,只能由法律设定,行政法规无权设定,而作为我国现行劳动教养制度基础性法律依据的国务院《关于劳动教养问题的决定》、《关于劳动教养的补充规定》在性质上至多属于行政法规(有人认为其更像似政策性文件)。因此,以行政法规来设定限制人身自由这样重大的行政处罚已明显违反《行政处罚法》、《立法法》的规定。
3、劳动教养制度不符合联合国《公民权利与政治权利国际公约》。
我国已于1998年10月5日签署了联合国《公民权利与政治权利国际公约》,该公约第九条第一项、第四项明文规定:“人人有权享有自由和安全,任何人不得加以逮捕或拘禁。除非依照法律所规定的根据和程序,任何人不得被剥夺自由;任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人,有资格向法庭提起诉讼,以便法庭能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以释放。”。因此,从该规定来看,公约要求任何限制公民人身自由的强制性措施都必须始终处于司法机关的合法监控之下。而与之相比,我国的劳动教养制度显然差之甚远。
4、劳动教养制度的性质不明、且期限过长。
劳动教养制度自创建以来,迄今为止一直没有一个明确统一的“提法”,根据国务院《关于劳动教养问题的决定》第二条:“劳动教养,是对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施,也是对他们安置就业的一种办法。”之规定,劳动教养的性质是一种强制教育措施,而根据公安部《劳动教养试行办法》第二条:“劳动教养,是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施,是处理人民内部矛盾的一种方法。”之规定,劳动教养的性质又是一种行政措施,另外,实践中有的学者根据劳动教养期限的长期性,更将劳动教养制度看成为“准刑法”性质。虽然根据我们目前的司法实践,可以推断出劳动教养的性质应为行政处罚,但根据现行法规,作为行政处罚的劳动教养又是由劳动教养管理委员会这一性质不明的机构作出,这让我们又难以自圆其说。
对于劳动教养制度的期限,国务院《关于劳动教养的补充规定》及公安部《劳动教养试行办法》也作了相关规定,国务院《关于劳动教养的补充规定》第三条规定:“劳动教养的期限为一年至三年。必要时可延长一年。节日、星期日休息。”,公安部《劳动教养试行办法》第十三条规定:“劳动教养期限,根据需要劳动教养的人的违法犯罪事实、性质、情节、动机和危害程度,确定为一至三年。劳动教养时间,从通知收容之日起计算,通知收容以前先行收容审查或羁押的,一日折抵一日。”。根据这些规定,劳动教养的期限一般为一年至三年,必要时可以达到四年,如此长的期限规定实际上与剥夺自由的有期徒刑无异,甚至比《刑法》所规定的管制、拘役、刑期较短的有期徒刑还要重。而劳动教养所适用的对象,却仅为有轻微违法犯罪行为尚不够刑事处罚者,并且从程序上来看,劳动教养也不需要通过司法程序而直接由劳教委就可作出决定,无怪乎实践中有些违法犯罪人宁愿被定罪处刑也不愿被劳动教养。
四、改革我国劳动教养制度的必要性和紧迫性
劳动教养作为中国特有的法律制度,自1955年实施以来,确实在感化人、教育人方面起到了非常重要的作用,也曾为我国社会主义现代化建设事业立下过汗马功劳。但随着经济的发展、时代的变迁,尤其是改革开放二十多年来,我国政治、经济发生了翻天覆地的变化,国民经济突飞猛进,社会主义法制也日臻完善,依法治国作为一项重要的国策写进了十五大,再加上当前面临着某些地区存在严重司法腐败和国际敌对势力对我国人权问题的指责,使我们不得不对我国劳动教养法律制度中存在的不足和缺陷进行改革完善,使之更适合我国现代化建设的需要。
1、改革我国现行劳动教养制度,是现代社会“法制统一”规则的要求。
如前所述,我国现行劳动教养制度的法律渊源包括国务院《关于劳动教养问题的决定》、国务院《关于劳动教养的补充规定》、公安部《劳动教养试行办法》及其他有关的规范性文件。其中,国务院《关于劳动教养问题的决定》、国务院《关于劳动教养的补充规定》是现行劳动教养制度的基础性行政法规,国务院后来转发的公安部《劳动教养试行办法》在性质上也仅仅属于部门规章,而近年来我国颁布实施的若干基本法律实际上已经从根本上否定了劳动教养的合法性。如1996年3月17日第八届全国人大第四次会议通过,1996年10月1日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》第九条规定:“限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定”,2000年3月15日第九届全国人大第三次会议通过,2000年7月1日起施行的《中华人民共和国立法法》第八条规定:“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚的事项只能制定法律。”,可见构成劳动教养制度法律依据的国务院《关于劳动教养问题的决定》、国务院《关于劳动教养的补充规定》、公安部《劳动教养试行办法》等规定,已明显与现行法律作出的明确规定相违背,而根据“新法优于旧法、上位法优于下位法”的法理,我国现行劳动教养制度事实上已经处于不合法的境地,只是未被明令废止和撤销而已。
2、改革我国现行劳动教养制度,是遵守和履行国际公约的要求。
中国政府一再承诺,信守已签署的国际公约规定的责任和义务。我国已于1998年10月5日签署了联合国《公民权利与政治权利国际公约》,根据公约,长时间剥夺人身自由的决定只有通过正当程序由法院作出,才符合国际人权保护精神。虽然我国目前尚未正式批准加入该公约,但那只是时间问题,最终批准却是必然的。而我国现行劳动教养制度规定与公约要求的格格不入,必将影响到我国批准该公约的进程,进而影响到我国在国际社会的形象。因此,如果我们不及时改革劳动教养制度,将会给某些别有用心的人攻击中国政府违背国际公约和侵犯人权留下最好的借口。
3、改革我国现行劳动教养制度,是现代社会“程序公正”与“实体公正”并重原则的要求。
由于长期受“重实体、轻程序”思想的影响,导致我国一段时间以来在法律制定和法律适用上出现了片面追求实体而忽略程序的现象,认为只要“实体公正”就是公正,程序无关痛痒,忽视“程序公正”的存在。近年来,随着法治观念的深入人心,程序的独立价值越来越受到人们的关注,“程序公正”与“实体公正”并重成为现代法治社会的基本要求。
考察我国现行劳动教养法律制度,实体方面规定的较为丰富,程序规范却严重缺乏。表现在:劳动教养直接由承办的公安机关报请由公安、民政、劳动等部门组成的劳动教养管理委员会审查批准即可,其内部性、部门性、非诉性、简易性的特点决定了其缺乏严格和公正,因而很难避免对公民作出不公正的处理,使一部分不符合劳动教养条件的人员被劳教;劳动教养审批程序剥夺了被劳动教养者的参与机会,如当事人的陈述权、申辩权、赔偿请求权等均没有规定,违背程序公正原则;不服劳动教养决定的救济途径基本没有规定,实践中,虽然被劳教人员不服劳教决定可以提起行政诉讼,但由于其人身自由受到限制,往往很难行使诉权,劳教决定很少受到司法监督。上述种种缺陷,严重影响了劳动教养制度的法制形象。
4、改革我国现行劳动教养制度,是劳动教养制度自身及实践对其提出的要求。
自劳动教养制度创立以来,我国立法机关作出了不少含有劳动教养的决定,行政机关也制定、颁布、批转了不少关于劳动教养的行政法规和部门规章,司法、执法机关也对劳动教养工作制发了大量的司法解释和规范性文件,可谓“法出多门”。但从内容上看,绝大多数都是粗略的实体规定,程序规定几乎为零,另外还有些规定或前后不一、或相互矛盾,这些问题的存在使劳动教养法律规范缺乏统一性和可操作性。
正是由于劳动教养法律规范缺乏统一性和可操作性,才使得劳教委(实际上由公安部门)适用劳动教养和劳教机关执行劳动教养存在很大程度的随意性,为执法腐败提供了生长的土壤,在现实办案过程中存在不少由于缺少法律规定滋生的以罚代教、以教代刑甚至不够劳动教养条件而被强行劳动教养的不正常现象。例如:笔者曾经接触过这样一个案件,×市出租车司机为反对无营运手续的出租车及非法运营的三轮车上街运营而举行集体游行示威(此次游行没有经过政府部门的批准),张×是当地一名出租车司机,当日上街观看。被×市×区公安带走询问,后被刑事拘留,×区公安提请批捕,检察机关作出不予批准逮捕决定,后张×被劳动教养。在这个案件中,由于张×根本没有参与游行,公安机关证据不足,检察机关才不批准逮捕,但张×却被当地劳教委决定劳动教养。由此可见劳教委(实际上由公安机关)适用劳动教养的随意性。通过该案例,可以让我们更加强烈地感受到改革我国现行劳动教养制度的必要性和紧迫性。
五、改革我国劳动教养制度的立法构想
对于劳动教养的出路,理论界大致有三类主张:一是主张保留并强化,认为劳教制度创建50年来,教育改造了几百万有各种违法犯罪行为的人,不仅为稳定社会作出了重要贡献,而且把大量被劳教人员改造成了自食其力的守法公民,因而这一有中国特色的制度只能加强不能削弱;二是主张废除,认为劳教性质不明,劳教对象混乱,操作过程缺乏监督,随意性大,且期限过长,侵犯公民人身自由权,是法治不健全时代的产物,应予以废除;三是主张改革,认为当前我国正处于由计划经济向市场经济转轨时期,社会治安、人民群众生活秩序仍需进一步稳定,在这种形势下,要一下子把实行了50年之久的劳动教养制度完全取消,不切实际。再者,我国刑法对犯罪概念既有定性规定,又有定量规定(而西方国家的刑法却只有定性规定,没有定量规定),定量规定决定了我国刑法偏重于结果本位,忽视行为人的人格状况,而治安管理处罚条例也同样存在这样的问题,二者均对行为人的主观恶性因素考虑不够,从而在预防和治理犯罪上留下一种结构性缺陷,这一结构性缺陷需要劳动教养这样一种侧重行为人的主观恶习而关注其人格矫治的方法来弥补。但现行劳动教养制度的种种弊端又确实不容忽视,因而迫切需要对其进行改革。从近几年的讨论情况来看,绝大多数人属于第三种观点,即主张改革,笔者同样倾向于该观点。那么,究竟应如何改革呢?下面笔者就此问题谈谈自己粗浅的看法。
1、劳动教养制度应尽快上升为法律,取得法律上的依据。
目前,我国关于劳动教养制度方面的规定,主要存在于行政法规、部门规章、司法解释及有关的规范性文件中,法律尚未对劳动教养制度作出任何规定。然而,随着我国社会主义法制的健全,《行政处罚法》、《立法法》的颁布,劳动教养制度已与这些法律直接发生冲突,而且事实上已经处于不合法的境地,只是未被明令废止而已。因此,为解决目前我国劳动教养制度所面临的窘境,必须尽快制定有关劳动教养的法律,使其合法化。
2、劳教立法应明确劳动教养的性质。
我们都知道,性质不明是制约劳动教养制度向前发展的一个重要因素,正是由于我国现行法律对劳动教养定性不明,才导致这项制度在实践中发生理解和适用上的混乱。我国劳动教养制度自从创建以来,迄今为止没有一个明确统一的提法。国务院《关于劳动教养问题的决定》规定:劳动教养是一种强制性教育改造措施,之后颁布的公安部《劳动教养试行办法》又规定:劳动教养是一种强制性教育改造的行政措施,实践中更有人把劳动教养看作是“准刑事处罚”。究其缘由,乃法律规定不明确所致。因此,对劳动教养进行法律定性就成为完善劳教法律制度的一个重要内容。有鉴于此,笔者认为,改革后的劳动教养制度必须明确劳动教养的性质。因此,笔者建议在修改和完善劳动教养法律制度时,首先要明确劳动教养的法律性质。
就劳动教养的性质而言,其究竟属于行政处罚,还是属于“准刑事处罚”,还是属于其他性质呢?从我国劳动教养的方针和具体内容来看,劳动教养似更注重对违法行为人的教育改造,注重对违法行为人的心态和人格的矫正。因此,其与行政处罚或“准刑事处罚”的职能有一定的距离,将其归类于行政处罚或“准刑事处罚”,称谓似乎不太恰当,而且可能会不利于违法行为人的心态、人格的矫正,使其产生逆反心理,影响其改造效果。从这一点来看,笔者认为,改革后的劳动教养制度应更加突出对违法行为人心态、人格的矫正,另外,考虑到违法行为矫治的强制性,笔者认为,将其定性为行政强制措施似乎更为恰当,而且这样一来也可和我国已经颁布的《行政诉讼法》对接。
3、劳教立法应统一劳动教养的适用范围、对象。
目前我国劳动教养制度在适用范围和适用对象上极其混乱和随意。在适用范围上,国务院《关于劳动教养问题的决定》未作规定,国务院《关于劳动教养的补充规定》明确为大中城市,后来随着农村社会治安形势的恶化,一些地方又把劳动教养的适用面扩大到农村;在适用对象上,国务院《关于劳动教养问题的决定》规定了四类,公安部《劳动教养试行办法》规定家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案,符合劳动教养条件的人,也可以收容劳动教养。而且适用对象也扩大到六类,后来又明确规定对赌博,制作、出售或传播淫秽物品和经强制戒除后又吸食、注射毒品的人员亦可实行劳动教养,对经公安机关处理后又卖淫、嫖娼的,应当实行劳动教养。这样适用对象再一次扩大。这些都充分表明了目前我国劳动教养制度在适用范围和适用对象上的混乱和随意。因此,改革后的劳动教养制度应屏弃这些弊端,取消适用范围上的地域限制,统一劳动教养的适用对象,规定把劳动教养普遍适用于全国范围内每一个符合劳动教养条件的中国公民,以体现法律面前人人平等的原则。
4、劳教立法应缩短劳动教养的期限。
浙江省突发公共卫生事件预防与应急办法
浙江省人民政府
浙江省突发公共卫生事件预防与应急办法
省政府令第164号
《浙江省突发公共卫生事件预防与应急办法》已经省人民政府第14次常务会议审议通过,现予公布,自2003年12月1日起施行。
省 长
二○○三年十一月三日
第一章 总 则
第一条 为了提高全社会预防控制突发公共卫生事件的能力和水平,减轻或者消除突发公共卫生事件的危害,保障公众健康与生命安全,维护正常的社会秩序,根据《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国职业病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律、法规,结合本省实际,制定本办法。
第二条 本办法所称突发公共卫生事件(以下简称突发事件),是指突然发生、造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒、重大职业中毒、传染病菌种毒种丢失、重大化学毒物污染以及其他严重影响公众健康的事件。
第三条 本省行政区域内预防、控制、处理突发事件(以下统称防治突发事件)适用本办法,任何单位和个人均须遵守本办法规定。法律、法规另有规定的,从其规定。
第四条 防治突发事件遵循预防为主、常备不懈的方针,贯彻统一领导、分级负责、条块结合、加强合作、属地管理为主的原则,建立反应及时、措施果断、依靠科学、群防群控的突发事件防治机制。
第五条 县级以上人民政府应当将防治突发事件工作纳入经济和社会发展计划,落实责任制,加强督查,协调处理重大问题。所需经费列入同级政府财政预算,切实予以保障。省人民政府对海岛、山区、经济欠发达地区突发事件处理给予适当的财政支持。
县级以上人民政府在突发事件发生后成立应急处理指挥部,统一领导、指挥突发事件应急处理工作。
县级以上人民政府卫生行政主管部门及有关部门,应当按照各自职责做好防治突发事件的相关工作。
第六条 县级以上人民政府及其有关部门和相关机构,应当建立与防治突发事件有关的物资、设施、设备、技术与人才资源储备,保障防治突发事件的需要。
第七条 县级以上人民政府及其有关部门应当加强生态环境保护工作,落实生态环境保护各项措施,防止因生态环境破坏引起突发事件。
第八条 鼓励高等院校、科研机构、医疗卫生机构及其他单位和个人开展与防治突发事件相关的科学研究,支持引进和推广防治突发事件相关的科研成果和先进技术。
第九条 任何单位和个人不得歧视参加突发事件应急处理工作的医疗卫生人员、其他工作人员及其家属;不得歧视传染病病人、疑似传染病病人、密切接触者及其家属。
第十条 县级以上人民政府及其有关部门对在防治突发事件工作中作出贡献的单位和个人,应当给予表彰和奖励;对参加突发事件应急处理工作的医疗卫生人员和其他人员,按国家和省的规定给予相关优惠待遇。
第二章 预 防
第十一条 省人民政府根据全国突发事件应急预案,结合本省实际情况,分类制定省突发事件应急预案,报国务院备案。
市、县(市、区)人民政府根据省突发事件应急预案,结合本地实际,分类制定本行政区域的突发事件应急预案,报上一级人民政府备案。
县级以上人民政府有关部门根据本级人民政府突发事件应急预案,制定防治突发事件实施方案,报本级人民政府备案。
第十二条 省突发事件应急预案应当包括以下主要内容:
(一)突发事件应急处理指挥部的组成和相关部门的职责;
(二)突发事件预防、监测与预警,监测机构的职责和任务;
(三)突发事件信息的收集、分析、报告、通报、发布制度;(四)突发事件的级次及应急处理工作方案;
(五)突发事件应急设施、设备、救治药品、医疗器械、防护用品以及其他物资和技术资源的储备与调度;
(六)突发事件应急救治的定点医疗机构;
(七)突发事件产生的危险废弃物处理方案和措施;
(八)突发事件应急处理专业队伍的建设和培训;
(九)其他与突发事件应急处理有关的事项。有关人民政府应当根据防治突发事件工作的需要,按制定程序及时修订、完善突发事件应急预案。
第十三条 各级人民政府及有关部门、新闻媒体、团体、企事业单位和村(居)民委员会,应当采取相应措施,宣传、普及防治突发事件的相关知识,提高公众的公共卫生意识和防治突发事件的能力。
县级以上人民政府教育行政主管部门应当将防治突发事件相关知识纳入学校的相关教学课程;各级行政学院应当安排有关组织开展防治突发事件的相关课程。
企事业单位应当开展防治突发事件知识的培训教育。
县级以上人民政府卫生行政主管部门应当指导防治突发事件知识的宣传教育,及时提供相关资料和咨询服务。
第十四条 各级人民政府应当加强对爱国卫生运动的领导。各级爱国卫生运动委员会应当加强协调工作,动员群众,开展各类爱国卫生活动,普及公共卫生知识,倡导良好的个人卫生习惯,改善城乡公共卫生面貌。
第十五条 各级人民政府应当有计划地建设和改造城乡公共卫生设施,城乡公共卫生设施应当与其他基础设施同步建设。加大农村改水改厕力度。加强城乡水源保护,落实饮用水消毒措施,确保卫生安全。
县级以上人民政府应当建立医疗废物和其他危险废弃物集中处置场所,配备专用设施、设备。
第十六条 县级以上人民政府应当加强疾病预防控制和卫生监督体系建设,建立健全城乡预防保健网络,加强公共卫生队伍建设,切实履行公共卫生管理职责。
各级疾病预防控制机构应当制订工作规范,明确工作责任和任务,加强突发事件防治工作的业务指导。医疗机构应当配备相应的公共卫生专业人员,落实公共卫生事件报告、监测、管理责任。
各级卫生监督机构应当落实行政执法责任制度,规范执法行为,加强对公共卫生的监督管理。
第十七条 县级以上人民政府应当建立健全突发事件监测、预警系统,完善省、市、县(市、区)、乡(镇、街道)、社区、村的信息报告网络,实现全省监测、预警信息资源共享。
第十八条 县级以上人民政府卫生行政主管部门和有关部门,应当根据本行政区域防治突发事件工作的需要指定监测机构。监测机构应当设立相应的监测点,履行监测职责。有关单位和个人应当配合开展突发事件监测工作。
监测机构应当及时向有关主管部门报告监测信息。有关部门应当对监测信息进行综合分析、科学评价,发现突发事件隐患的,按规定的程序、时限报告,并采取相应的防治措施。其他单位和个人发现突发事件隐患的,应当及时向当地卫生行政主管部门和有关部门报告。
有关主管部门应当对承担高危监测任务的工作人员,采取必要的防护措施,配备相应的防护设施设备、用品,切实保障监测人员的健康和生命安全。
第十九条 县级以上人民政府有关部门应当按照国家和省的规定,加强食品卫生安全监督管理。食品生产经营者应当落实食品卫生安全责任制,确保食品卫生安全。
县级以上人民政府有关部门应当按照各自职责,加强对人畜共患疾病的监测和管理,发现疫情应当采取相应的控制措施,并及时通报当地卫生行政主管部门。
第二十条 县级以上人民政府卫生、公安、经贸、交通等有关部门应当依法加强对传染病菌种毒种、危险化学品等有毒有害物品的生产、运输、存储、经营、使用、处理等环节的监督管理,防止因管理失误引起突发事件。
县级以上人民政府环境保护等有关部门应当加强对各类危险废弃物处理和污染物排放的监督检查,督促落实各项环境保护措施。各企事业单位和个人应当严格执行危险废弃物处理规范和污染物排放标准,防止因环境污染引起突发事件。
第二十一条 省人民政府卫生行政主管部门应当调查确认本省疾病自然疫源地和可能是自然疫源地的区域,并通报有关土地、规划、环保等部门。建设项目选址应当避开上述区域,确需在该区域建设的,建设单位在开工前应当申请卫生行政主管部门对施工环境进行卫生调查,并采取必要的卫生防疫措施。
在上述区域建设施工的,建设单位应当有专人负责建设场所的卫生防疫工作,防止传染病传播和扩散。县级以上人民政府卫生行政主管部门应当加强监督检查。
第二十二条 各级人民政府应当按照国家和省的规定,依法加强对流动人员的公共卫生管理,按照属地管理的原则,建立健全公共卫生管理制度,落实管理责任。有关单位应当采取有效管理措施,做好流动人员公共卫生管理工作。
县级以上人民政府卫生行政主管部门应当加强对流动人员公共卫生管理工作的监督检查。公安、旅游、交通、劳动保障、教育、建设、民政等有关部门应当配合卫生行政主管部门做好本行政区域的流动人员公共卫生监督管理。
第二十三条 县级以上人民政府及其有关部门和相关单位,应当根据突发事件应急预案规定的职责和要求,开展有关突发事件应急处理知识、技能的培训、演练。
第二十四条 省人民政府卫生行政主管部门设置省急救指挥中心,统一组织、指挥、协调突发事件应急救治工作。设区的市、县(市)人民政府卫生行政主管部门设置医疗急救中心(站);市辖区是否设置医疗急救中心(站),由设区的市人民政府根据实际需要确定。各级医疗急救中心(站)应当完善急救设施设备,配备相应专业急救人员,使用全省统一的急救呼救号码,确保院前急救畅通。
县级以上人民政府卫生行政主管部门应当加强对各级各类具有急救能力的医疗机构院内急救体系的建设,确保医疗急救通畅、快捷、安全。
第二十五条 设区的市人民政府应当设置与传染病防治工作需要相适应的传染病专科医院或者后备传染病专科医院;县(市)人民政府应当设置与传染病防治工作需要相适应的传染病专科或者相对隔离的传染病病区。
第二十六条 县级以上人民政府应当建立和完善农村应对突发事件的应急体系,加强乡(镇)医疗机构和合作医疗制度建设,提高农村防疫水平和应对突发事件的能力。
第二十七条 省和设区的市应当加强公共卫生专家队伍建设,根据防治突发事件的需要,建立各类专家咨询组,提高决策的科学性。
第二十八条 省人民政府有关部门应当建立突发事件物资储备定期报告制度和急救药品生产、停产报告制度。
县级以上人民政府及其有关部门,应当根据各类突发事件应急预案的要求,对储备物资实行动态管理。
县级以上人民政府有关部门应当做好突发事件应急处理所需物资的生产、流通、储备的组织调配,确保应急物资和人民群众生活必需品的正常供应。
第二十九条 县级以上人民政府及其有关部门对参加突发事件应急处理工作的医疗卫生人员和其他人员,应当给予适当的补助和保健津贴;对在突发事件应急处理工作中致病、致残、死亡的人员,应当按照国家有关规定给予补助和抚恤。在突发事件中被隔离或者医学观察的人员,经确认不是病人或病原携带者的,其在隔离或者接受医学观察期间的工资福利由所在单位按出勤照发。
第三章 报告与信息发布
第三十条 省人民政府根据国家突发事件应急报告制度,建立全省突发事件应急报告制度。
省人民政府卫生行政主管部门根据省人民政府突发事件应急报告制度,制定突发事件应急报告规范。
任何单位和个人对突发事件,不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报。
第三十一条 有关监测机构、医疗卫生机构以及有关责任报告单位和责任报告人,应当按国家和省规定的程序和时限报告突发事件。初次报告必须包括突发事件类型和特征、发生时间、地点和范围、受害人数、事件的地区分布以及已采取的相关措施等内容。根据突发事件的进展和新发生的情况随时进行后续报告,包括阶段报告和总结报告。
传染病暴发、流行期间,或者群体性不明原因疾病蔓延期间,对疫情实行日报告制度和零报告制度。
第三十二条 省人民政府卫生行政主管部门应当根据发生突发事件的情况,及时向省有关部门、驻浙部队以及设区的市人民政府卫生行政主管部门通报;必要时向毗邻省、直辖市人民政府卫生行政主管部门通报。
设区的市人民政府卫生行政主管部门接到通报后,及时报告本级人民政府,必要时通知本行政区域内的医疗卫生机构。
县级以上人民政府有关部门,发现已经发生或者可能引起突发事件的情形时,应当及时向本级人民政府卫生行政主管部门通报。
第三十三条 省人民政府根据国家突发事件信息发布制度,建立突发事件信息发布制度。
省人民政府卫生行政主管部门根据国务院卫生行政主管部门的授权,按照本省突发事件信息发布制度,向社会发布本行政区域内突发事件的信息。
任何单位和个人不得擅自发布突发事件的有关信息。禁止传播虚假、恐怖信息。
第三十四条 省人民政府建立突发事件举报制度,向社会公布统一的突发事件报告、举报电话。
第四章 组织指挥和应急处理
第三十五条 省人民政府根据突发事件发生的范围、危害程度、事件的性质及变化等,在各类突发事件应急预案中将本省突发事件等级分为:特大突发事件、重大突发事件、一般突发事件。
第三十六条 根据突发事件的不同级次分类,启动相应的突发事件应急预案,成立相应的突发事件应急处理指挥部。突发事件应急处理指挥部总指挥由本级人民政府主要领导人担任。
第三十七条 突发事件发生后,发生地人民政府卫生行政主管部门应当组织专家对突发事件进行综合评估,初步判断突发事件的类型和级别,提出是否启动突发事件应急预案的建议。
启动突发事件应急预案应当按照突发事件的级次分类由相应的人民政府决定,并向上一级人民政府报告。
第三十八条 县级以上人民政府及突发事件应急处理指挥部按照职责依法采取下列紧急措施:
(一)指挥有关部门及人员立即到达规定岗位,采取有关的控制措施;(二)调配医疗卫生机构开展有关救治工作;
(三)紧急调用人员、药品、医疗器械、交通工具和相关设施、设备以及其他物资;
(四)限制或者禁止举办大型活动;
(五)临时关闭有关的公共场所,对特定场所进行强制消毒;
(六)临时停工、停业、停课;
(七)对人员进行疏散或者隔离,实施交通卫生检疫或者对传染病疫区实行封锁;
(八)对水源、供水设施以及食物采取卫生安全控制措施;
(九)对危险物品进行强制封存、销毁;
(十)组织新闻媒体开展宣传报道,刊登或者播放防治突发事件相关知识;
(十一)组织高等院校、医疗卫生机构、监测机构和科学研究机构集中力量进行科研攻关;
(十二)对本行政区域内的突发事件应急处理工作进行督察和指导;
(十三)其他必须采取的紧急措施。
第三十九条 突发事件发生后,有关单位和个人应当立即采取保护现场、撤离疏散有关人员、协助医疗机构救治病人、组织泄险和清洗污染等相应措施,并配合专业技术机构调查,如实报告情况,提供有关原(材)料、设备、工具和样品等,严格执行应急处理措施。
第四十条 传染病暴发、流行时,县级以上人民政府卫生行政主管部门或者有关机构,应当对需要隔离治疗的传染病病人和疑似传染病病人,采取就地隔离、就地观察、就地治疗的措施。
传染病病人、疑似传染病病人、病原携带者及其密切接触者应当配合接受隔离治疗、医学观察等措施。对拒绝配合的,由公安机关依法协助强制执行。
传染病病人、疑似传染病病人、病原携带者及其密切接触者的所在单位、相关组织或者其家属,应当配合实施各项控制措施。
省人民政府根据疫情的流行情况,可以作出对流动人员采取医学措施或者限制一定区域人员流动的决定。未经省人民政府批准,任何单位和个人不得设置交通卫生检疫站(点)以及其他各种检查站(点),不得限制人员、物资流动。
第四十一条 突发事件发生后,县级以上人民政府可以依法设置隔离控制区,并设立隔离标志。
隔离控制期限由批准设置隔离控制区的人民政府决定。
第四十二条 传染病暴发、流行时,公共场所、学校、幼托、旅游、建筑工地、羁押监管等人群聚集的场所(单位),应当根据突发事件应急处理指挥部的要求,严格落实紧急应对措施。
传染病暴发、流行时,用人单位招用流动人员的,应当按照规定向当地卫生行政主管部门报告,采取预防控制传染病的卫生措施。
第四十三条 突发事件发生时,铁路、交通、民航等部门,应当依法对出入突发事件发生区域的交通工具及其乘运人员、物资实施交通卫生检疫或者采取相应的控制措施,乘运人员应当遵守和服从。公安机关应当配合协助;县级以上人民政府卫生行政主管部门应当指导和监督。
第四十四条 交通工具上发现需要采取应急控制措施的传染病病人、疑似传染病病人时,其负责人应当立即通知前方停靠站以及停靠站所在地县级以上人民政府卫生行政主管部门。传染病病人、疑似传染病病人及其密切接触者应当在前方停靠站落站,接受医学检查;交通工具必须进行卫生处理。
第四十五条 突发事件应急处理工作的专用车辆,凭突发事件应急处理指挥部核发的特别通行证,在本省行政区域内免缴一切道路通行费,不受行驶路线限制。应急处理工作结束,应急处理指挥部应当及时收缴特别通行证。
第四十六条 突发事件发生后,公安机关应当依法开展相关应急处理工作;依法查处利用突发事件造谣惑众、敲诈勒索,抗拒、阻碍应急处理工作,扰乱社会秩序等违法犯罪行为。
第四十七条 突发事件发生后,县级以上人民政府工商、卫生、技术监督、药品监督、价格等行政主管部门应当加大市场监管力度,对制假售假、囤积居奇、欺行霸市、哄抬物价、欺骗消费者等扰乱市场秩序的违法行为,依法及时查处。
第四十八条 传染病暴发、流行时,疾病预防控制机构应当组织指导有关机构和人员,按照消毒技术规范要求对疫区、疫点进行预防性、终末性消毒。
第四十九条 有关单位和个人,应当服从突发事件应急处理指挥部的统一指挥,按照法律、法规、规章的规定和应急预案的要求,配合有关部门和专业技术机构做好现场监测、医学检查、医疗救治、采样、调查、控制、隔离等工作,并接受应急处理指挥部的督察和指导。
来自疫情流行区域的人员(含外来和返回的,下同)及其所在单位和家属必须服从所在地突发事件应急处理指挥部采取的预防控制措施。
第五十条 突发事件发生后,医疗急救机构接到医疗呼救或者救援指令时,应当迅速到达现场,提供现场医疗救护,并及时分流转送。
医疗机构应当实行首诊医生负责制。对突发事件致病、致伤的人员,医务人员应当及时接诊,不得推诿、拒绝;接诊医生应当书写详细、完整的病历记录,对需要转诊的病人,书写转诊记录,并将病历复印件随病人转送到指定医疗机构。
医疗机构收治突发事件致病、致伤人员,应当实行先收治、后结算的办法,不得以医疗费用为由拒绝收治或者拖延治疗。
第五十一条 传染病暴发、流行时,除定点医疗机构承担救治任务外,县级以上人民政府卫生行政主管部门应当根据应急处理工作的需要,指定有条件的综合性医疗机构设立符合消毒隔离要求的专科门诊。
第五十二条 突发事件发生后,有关单位、个人和专业技术机构应当依法做好医疗废物和其他危险废弃物的收集、运送、贮存、处置工作。隔离控制区内的生活垃圾和受污染的土壤、物品等应当作为危险废弃物进行统一处理。
县级以上人民政府环保、卫生、公安等行政主管部门应当按照各自职责,加强对医疗废物和其他危险废弃物处置的监督管理。
第五十三条 鼠疫、霍乱、炭疽病人及其他按甲类传染病管理的病人死亡后,收治病人的医疗机构必须将尸体立即消毒,就地火化。其他传染病病人死亡后,对其尸体的处理按照有关法律、法规、规章的规定执行。
医疗机构、疾病预防控制机构必要时可以依法对传染病病人、疑似传染病病人尸体进行解剖查验。
第五十四条 县级以上人民政府卫生行政主管部门和有关部门,应当对参加突发事件应急处理的医疗卫生人员和其他人员采取有效防护措施,配备必需的防护设施设备、用品。
参加突发事件应急处理的工作人员,必须按照规定穿戴有效的防护衣具,携带相关安全警示仪器设备。
第五十五条 县级以上人民政府应当采取补助资金等必要措施,保障因突发事件致病、致伤的人员得到及时救治。
因突发事件致病、致伤人员确实无力支付医疗机构救治费用而欠费的,县级以上人民政府应当对医疗机构予以适当补助。
第五章 法律责任
第五十六条 违反本办法规定的行为,有关法律、法规已有法律责任规定的,依照法律、法规的规定执行;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第五十七条 未按照本办法规定制定突发事件应急预案或者实施方案造成应急处理工作混乱或者其他严重后果的,监察机关或者有关主管部门对政府主要领导人、有关部门主要负责人和其他直接责任人,依法给予行政处分。
第五十八条 违反本办法有关规定不履行报告或者通报职责的,由上级机关给予通报批评;监察机关或者有关主管部门对责任单位的主要负责人和直接责任人依法给予行政处分。
第五十九条 建设单位违反本办法第二十一条规定擅自开工的,由县级以上人民政府卫生行政主管部门责令限期改正,并可处以2000元以上20000元以下的罚款;造成传染病流行危险的,报请本级人民政府采取强制措施。
第六十条 违反本办法第四十二条第一款规定的,由县级以上人民政府卫生行政主管部门责令改正,给予警告;对非经营性单位并可处以2000元以下的罚款;对经营性单位并可处以5000元以下的罚款,造成传染病传播流行危险的,可处以5000元以上30000元以下的罚款;对主要负责人和直接责任人由监察机关和有关主管部门依法给予行政或者纪律处分。
第六十一条 在突发事件中,传染病病人、疑似传染病病人的密切接触者和来自疫情流行区域的人员及其所在单位、家属,不服从有关预防控制措施的,由县级以上卫生行政主管部门责令改正,给予警告;对个人和非经营性单位可并处2000元以下罚款;对经营性单位可并处5000元以上20000元以下的罚款。
第六十二条 任何单位和个人违反本办法规定,有下列行为之一的,由监察机关或者有关主管部门对责任人员依法给予行政或者纪律处分;违反治安管理规定的,由公安机关依法予以处罚:
(一)隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报突发事件有关情况的;
(二)对突发事件负有应急处理责任或者配合责任的单位和个人,不承担责任或者借故推诿、拖延、拒不执行或者玩忽职守的;
(三)阻止和拦截依法执行突发事件应急处理任务的车辆,或者阻碍突发事件应急处理工作人员执行职务的;
(四)拒绝依法执行突发事件应急处理任务的工作人员进入突发事件现场,或者不配合现场监测、医学检查、医疗救治、采样、调查、控制、隔离等应急处理措施的;
(五)擅自发布突发事件有关信息或者传播虚假、恐怖信息的;
(六)其他应当依法给予行政或者纪律处分的行为。
第六章 附 则
第六十三条 本办法自2003年12月1日起施行。本办法施行前省人民政府有关规定与本办法不一致的,以本办法规定为准。