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当事人意思自治原则论纲/吕岩峰

时间:2024-07-11 03:01:50 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9695
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当事人意思自治原则论纲

吕岩峰*

在国际私法领域,当事人意思自治原则经过几个世纪的沿革,不仅十分完善,而且已经成为解决法律适用问题的一项重要原则。在进入新世纪的前夕,重新审视这一原则,不仅会加深我们对其本身的意义和价值的认识,而且会增进我们对国际私法的整个体系和基本精神的理解。
一、根源论

国际私法领域的当事人意思自治原则,是所谓“私法自治”原则在法律选择问题上的体现。因此,认识当事人意思自治原则的根源,首先就是要了解私法自治的由来。

一般认为,私法自治滥觞于“商品生产者社会的第一个世界性法律即罗马法”。①由于简单商品经济高度发展,民事关系渗透到社会生活的各个方面,罗马私法十分发达,后世所谓“罗马法”便是罗马私法的同义语。不过,最初是没有公法和私法的区别的。后来,随着经济和社会的发展,国家对私人事务的干预越来越多,终于需要在国家权力和私人活动之间确立一条明确的界限。适应这种需要,帝政前期的五大法学家之一乌尔披亚努斯(Domitius
Ulpianus,约公元170年~228年)首创了公法和私法的划分。按照他的意见,规定国家公务的为公法,规定个人利益的为私法;公法规范是强制性的,当事人必须无条件地遵守,私法规范则是任意性的,可以由当事人的意志而更改,它的原则是“对当事人来说‘协议就是法律’”。②简而言之,根据乌氏的意见,私人协议具有法律效力,并且可以变通法律,而这正是“私法自治”的实质所在。从实践来说,在共和国末叶和帝政之初,为了适应商品流通快速迅捷的需要,受万民法的影响,出现了诺成契约(Contracts
Consensus)。这种契约形式相对于当时的要式契约、要物契约来说,最根本的特征就是以双方当事人的“同意”(consent)作为契约成立和拘束力的根据,而不要求履行一定的形式或者接受一定的物品。查士丁尼在《法学总论》中论及“诺成债务”的时候明确写道:“关于买卖、租赁、合伙、委任等契约,债务以当事人的同意而成立。上列各种契约,其债务的缔结只需要双方当事人的同意的说法,乃是因为其缔结既不需要文书,也不需要当事人在场;此外,也没有必要给予某物,只须进行该法律行为的当事人同意即可。”③“以诺成方式缔结的债务因当事人表达相反的意思而消灭。”④诺成契约的出现,使商品流通从繁琐的形式中解放出来,标志着罗马法从重视形式转为重视当事人的意志,这是契约史上的一个进步。诺成契约因而成为“私法自治”观念的实践基础和后世“契约自由”原则的历史渊源。

到了1804年,作为“世界各地编纂新法典时当做基础来使用的法典”⑤的《拿破仑法典》,不仅鲜明地继受了罗马法私法自治的观念,而且第一次通过立法对契约自由思想进行了系统的和规范的阐发。该法典规定:“契约为一种合意,依此合意,一人或数人对于其他一人或数人负担给付、作为或不作为的债务。”(第1101条)“依法成立的契约,在缔结契约的当事人之间有相当于法律的效力。前项契约,仅得依当事人相互同意或法律规定的原因取消之。”(第1134条)“解释契约时,应寻求缔约当事人的共同意思,而不拘泥于文字。”(第1156条)“文字可能作两种解释时,应采取最适合于契约目的的解释。”(第1158条)可见,《拿破仑法典》在有关契约的问题上,无论是契约的成立,还是契约的效力,无论是契约的解释,还是契约的解除,都主张以当事人的合意为准。这与罗马法的精神是一脉相承的。有人说,《拿破仑法典》是以查士丁尼的《法学总论》为蓝本而制定的,拿破仑本人就是一位罗马法爱好者,看来是有根据的。

私法自治观念,从罗马法起,经过《罗破仑法典》,最终成为民法之精髓。不过,私法自治所以能够在近两千年的漫长岁月中,虽经曲折而终于不朽,并且在资本主义制度建立起来之后,成为西方国家民法体系的基石英钟,是有着深刻而丰富的思想和社会历史原因的。

首先,自然法思想是私法自治观念的源泉。自然法是西方历史上最古老和最具影响的法律思潮。它的产生无疑与人类最初对自然现象和社会现象的认识能力和认识角度有关。但是,它能够历经古代、中世纪直至近代一直为许多人所推崇和信奉,甚至在现代仍有人主张“复兴”自然法,说明在对法的认识和理解方面,自然法有其合理性。古希腊的苏格拉底、柏拉图等都是自然法观念的信奉者,而亚里士多德则是“自然法”概念的提出者。在古罗马时代,尽管情形与古希腊时期有很大的不同,但自然法的观念仍然是不容置疑的。西塞罗(Cicero,公元前106年~前43年)曾有一段关于自然法的经典性言论:“法符合自然的正确法则。它永恒不变,并具有普遍正确性。即使元老院、公民会议的决定也不能摆脱它所赋予的义务。对它进行说明和解释的不是外界,而是我们的内心。这个法,不管是在罗马或在雅典,不管是现在或将来,都没有什么不同;对一切国家和任何时代都具有不变的效力。这个法的主人和统治者是统治我们一切的神。因为,神是这个法的立法者、颁布者和法官;违背这个法的人,就是回避自己、否定人性的人。正因为是这样,所以,即使摆脱了人为的刑罚,也会受到最严厉的神的惩罚。”⑥到了近代,即17、18世纪,理性主义自然法兴起,并成为启蒙思想家们的重要思想内容,进而成为资产阶级反封建的锐利武器。理性主义自然法汲取古代自然法和中世纪自然法中的理性主义因素,排除其朴素直观的自然主义和蒙昧的神学主义,开始用“人的眼光”来看待社会历史。它反对把人掩埋在自然界之中,反对把人当作神的奴隶,致力于重新发掘人、人的价值和尊严。它认为,法不是植根于自然和神,而是植根于人本身,即植根于人的理性意识。而人生来就有生命、自由、财产、追求幸福、平等、博爱及自我保护等权利,这就是所谓“天赋人权”,它们本源于自然法。⑦意思自治作为一种法哲学理论认为:人的意志可以依其自身的法则为人自己创设权利义务,当事人的意志不仅是当事人权利义务的渊源,而且是其发生根据。毫无疑问,自然法,尤其是近代的理性主义自然法关于尊重人的权利,人以自由为本性的思想,是罗马法和《拿破仑法典》确立和弘扬“私法自治”观念的法哲学根源。

其次,资产阶级革命和资本主义制度是私法自治原则得以确立的政治经济条件。资产阶级在反对封建制度的斗争中所树立起来的一面鲜明的旗帜就是“天赋人权”。它凭借这面旗帜,号召人民起来推翻禁锢和压抑人民的自由、限制甚至剥夺人民的权利的封建统治。1789年法国的《人权宣言》作为法国资产阶级革命的纲领性文件响亮地宣告:“人们生来并且始终是自由的,在权利上是平等的”,“自由包括从事一切不损害他人的行为的权利”,“法律只有权禁止有害于社会的行动”。这些口号随着资产阶级革命的胜利和资本主义制度的建立而日益深入人心。资产阶级取得政权以后,不能不顾及自己在革命时期的许诺和人民大众的愿望和要求,不能不遵循社会进步的趋势和资本主义经济自由发展的规律,并从法律上加以确认,其最突出的表现就是在私法领域确立“当事人意思自治原则”,在合同方面则采取“契约自由”原则。前述《拿破仑法典》已经提供了极具说服力的证明。值得一提的是,国际私法领域中的“当事人意思自治原则”也是首先在法国萌芽的。

最后,18世纪和19世纪的哲学思潮和经济理论对私法自治原则的确立起到了促进作用。从哲学上讲,私法自治首先是建立在人“生而自由”的信念之上的。从这个信念出发,必然得出这样的结论:一方面,当事人不应当受其不曾同意接受的义务的约束;另一方面,当事人必须受其愿意承担的义务的约束。在法国,当资产阶级从封建君主手中夺得政权时,社会契约论已广为传播,并且成为欧洲最流行的政治哲学。有学者认为,社会契约论不过是私法自治理论的另一种表现而已,“如果说人的意志具有足够的力量创建一个社会及法律上的一般义务的话,那么,人的意志更能毫无问题地去创设约束当事人的特别的法律义务即债务”。⑧在英国,随着产业革命的完成,资本主义经济获得了迅速发展。与自由的资本主义经济相适应的边沁的自由放任主义哲学占据了主导地位,并且为维多利亚时代的法官所信奉。他们认为,根据自由放任主义,当事人的意图是应该受到特别尊重的,法律对人们的干涉越少越好。在德国,康德的自由主义哲学产生了广泛的影响。他说:“人只有一种天赋的权利,即与生俱来的自由。自由是独立于别人的强制意志,而且根据普遍的法则,它能够和所有人的自由并存,它是每个人由于他的人性而具有的独一无二的、原生的、与生俱来的权利。当然,每个人都享有天赋的平等,这是他不受别人约束的权利,但同时,这种权利并大于人们可以彼此约束的权利”。⑨“人最适合于服从他给自己规定的法律——或者是给他单独规定的,或者是给他与别人共同规定的法律。”⑩康德认为,只有人才有自由意志,才有天赋的自由权利;同时,由于人是理性的动物,有选择自己行为准则的能力,所以,人必须对自己所选择的行为负责。人,为了自己的自由,必须尊重他人的自由,必须使得自己的自由与他人的自由能并行不悖。康德的见解,在当时可以说是对自由的涵义的权威阐释。在经济方面,亚当·斯密的自由主义经济理论不仅对当时资本主义在世界范围的发展起到了重大推动作用,而且在很大程度上影响了以私人财产关系为对象的私法原则和私法理论。斯密认为,个人天生是为自己的利害打算的,只要不妨害他的自由竞争,他个人由此获得的利益越大,社会就会越富有,因此,应该允许人们依照自己的意愿去管理产业和经营贸易。“各个人都不断地努力为他自己所能支配的资本找到最有利的用途。固然,他所考虑的不是社会的利益,而是他自身的利益,但他对自身利益的研究自然会或者毋宁说必然会引导他选定最有利于社会的用途。”“在这场合,像在其他许多场合一样,他受着一只看不见的手的指导,去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。也并不因为事非出于本意,就对社会有害。他追求自己的利益,往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益。”⑾上述哲学和经济学思潮,成为私法自治原则得以形成和发展的理论前提。在后来的进程中,这些理论随着实践的变化发展而不断被修正,私法自治原则也同时不断被充实和完善。

国际私法领域的当事人意思自治原则的观念,最早于16世纪由法国人查理士·杜摩林提出。⑿到19世纪,受民法理论和康德哲学的影响,这种观念被命名为“当事人意思自治说”。也是在这个时期,自由资本主义得到了充分的发展,“私法自治”和“契约自由”原则得到确立,合同法律适用上的当事人意思自治也逐渐在理论上和实践上为世界各国所接受并不断获得丰富和发展,直至成为确定合同准据法的首要原则,现在正开始向合同以外的领域扩张适用。
二、内涵论

一般认为,当事人意思自治原则,是指在法律适用问题上,尊重当事人的自由意志,由当事人协议选择准据法的做法。这种认识抓住了当事人意思自治原则的核心,在一定时期内符合当事人意思自治原则的本旨,为在实践中贯彻当呈人的意图、实现私法自治起到了积极作用。但是,不容忽略的是,尽管在理论上曾有人主张当事人选择法律的自由是绝对的,不应受到任何限制,但实际上,在各国的国际私法实践中,对“意思自治”的适用从来都是加以限制的。就世界范围而言,随着国家对经济生活干预的加强,这种限制已发展得十分系统而完善了。

可以说,在存在当事人选择法律的自由的场合,便同时存在着对这种自由的限制;在法律选择方面,当事人意思自治与对意思自治的限制二者是紧密结合,相互依存的。笔者认为,在当事人意思自治原则发展的现阶段上,有理由明确提出这样一个观点:即对当事人意思自治的限制是“当事人意思自治原则”本身应有的内容;或者更确切地说,“当事人意思自治”作为一项“原则”应当包括两个方面:其一,当事人可以协议选择适用于他们之间合同关系的法律;其二,当事人这种选择法律的自由要受到某种限制。下面对此作些分析论证。

(一)从历史来看,无论在学说上还是在实践上,意思自治与对意思自治的限制总是相伴而生、同时并存的。早在提出“意思自治”学说之时,杜摩林就指出,那些具有强制性的习惯,是不能依当事人的意思而排除其适用的。⒀意大利的孟西尼也曾说过,一国私法在财产及其享有的合同关系中赋予个人的权利,是个人能自由处置的权利。但是,只有在当事人的“自由是无害的范围内”,国家才“应该尊重他的自由,而且国家也没有任何利害关系需要来阻止他们行使这种自由”,但在超出这一范围时,即可援用公共秩序原则加以排除。⒁德国的萨维尼也持有类似的看法。英国的施米托夫在谈到当事人不得通过自由选择来规避原应适用于合同关系的法律时,认为这是“不言而喻的”(self-evident)。⒂在谈到何谓“强制性规则”的问题时,施米托夫又说:“强制性规则是指不能通过选择另一个法律制度而被废除的规则。”⒃这种说法意味着当事人选择法律的自由当然要受到强制性规则的限制。上述权威学者虽分属不同的国度、不同的法系、不同的时代,论及问题的不同侧面,但他们得出的结论却是一致的。这表明,在合同关系法律适用问题上,在允许当事人意思自治的同时,也要对它加以限制,这一直是人们的共识。

在实践上,英国在维他食品公司诉乌纳斯航运公司案中,枢密院除了明确肯定合同当事人有选择法律的自由外,还要求当事人的选择须符合“善意”与“合法”、不违背公共政策等项条件。这里,“自由”及其“条件”二者共同构成了英国关于当事人选法自由原则的内容。值得指出的是,这个案例被视为有关当事人选法自由的“重要原则案例”。⒄意大利是最早以立法形式接受当事人意思自治原则的,体现在其1865年民法典中,这显然与孟西尼的影响直接有关,而孟氏关于当事人的意思自治应受到限制的观点也同样反映在该法典中。1978年《意大利民法典》仍是把两者同时加以规定的。⒅1804年的《拿破仑法典》在总体上接受契约自由原则的同时,也规定了一些限制,最典型的是其第6条:“个人不得以特别约定违反有关公共秩序和善良风俗的法律。”到1967年,法国《关于补充民法典中国际私法规范的立法草案》一方面在“总则”中规定:“任何明显与国际关系中所理解的公共秩序不相容的外国法律不得在法国适用”,(第2283条)另一方面又在“适用于债的法律”一章中规定:“国际性契约以及由此产生的债,适用当事人各方所选择的法律。”(第2313条第1款)这项规定已不再是隐含于一般民法的契约自由原则中的笼统规定,而是对合同之债法律适用问题的明确专门的规定了,因而可以视为法国民法典对国际私法中“当事人意思自治原则”的确认。把这两个条款结合起来理解,即意味着当事人可以选择适用于国际性契约关系的法律,但如果所选择的外国法与国际关系中所理解的公共秩序不相容,则不得适用。至于晚近出现的国际私法立法,在关于合同之债法律适用的问题上均一方面采用当事人意思自治,另一方面规定对意思自治的限制,这种做法可以说已经成了普遍的国际实践。只是这种规定有的集中在一个条款中,使人一望便知,如1986年《联邦德国关于改革国际私法的立法》第27条,既规定了合同依当事人选择的法律,也规定了当事人选择的法律不得违背与案件有密切联系的国家的法律的强制规定;有的分散在几个条款中,需要结合起来加以理解,像前述法国立法那样。后一种规定方式是常见的,但却不便于人们把握和运用这一原则。而在前一种规定方式中,也不能简单地以为对意思自治的限制仅限于该条款本身的规定,其他有关条款,尤其是属于“基本原则”性质的条款的规定也应一并加以考虑,如前述德国立法第6条关于公共秩序保留的规定无疑应适用于当事人选择外国法的场合。不过,把当事人意思自治及对它的限制规定在一个条款里,却很直观地证明了这两者不可分割的关系。

(二)在合同关系法律适用问题上,允许当事人选择法律,同时又对当事人的选择加以某种限制,这两者同样符合合同关系的本质和特点,同样来源于社会经济生活的客观要求。首先,合同是当事人之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。按照合同法的一般原理,合同成立与否取决于当事人的意志,合同之债的效力来源于当事人的合意。因此,合同实质上是当事人的一致的意思表示,构成合同关系的关键是当事人的意志。是否订立合同,与谁订立合同,订立什么合同,怎么订立合同,以及合同的变更和解除等等,都要由当事人的意思来决定:这就是所谓“契约自由”。依据这种自由,在跨国合同领域,允许当事人选择适用于他们之间合同关系的法律是顺理成章的。可以说,在合同法律适用问题上的“当事人意思自治”,不仅是“契约自由”原则在国际私法领域的特殊体现,而且自始便包含在“契约自由”的理念之中。由当事人协议选择应适用的法律,既是在跨国合同领域对“契约自由”原则的贯彻,也是对合同关系的本质要求的遵从。同时,在合同关系中,无论是为了维持社会经济关系的稳定,还是为了平等地保护双方当事人的正当权益并真正实现其合理期待,都要求各方当事人的意思表示要真实合法,不得因屈服于对方压力而为之,也不得因受蒙骗讹诈而为之,还不得为损害他人、国家和社会的利益而为之。合同关系既是一种法律关系,也是一种社会关系。作为法律关系,当事人在其中既享受权利也承担义务;他们地位平等、各得其利。实行有限制的“意思自治”,可以保障双方机会均等,互利互惠。作为社会关系,合同所引起的各项交易,不仅涉及当事人双方的得失,也会进而影响社会的荣衰和他人的利害。实行有限制的“意思自治”,一方面可以保障当事人的自主权利,另一方面可以保障社会和他人的利益不致受到损害。因此,限制当事人意思自治也是合同关系的本质要求。⒆

再则,合同是商品交换在法律上的表现形式,是适应商品经济的客观需要而出现的。商品经济越发达越繁荣,合同的作用便越重要越普遍。现今,市场经济已成为各国共同的经济发展模式,它要求市场主体在市场经济活动中必须遵循价值规律,适应千变万化的市场情势,因而市场主体的意志自由是十分重要的。另外,市场经济中自由竞争的法则也要求当事人拥有充分的自治权或自主权,这样才有助于在竞争中掌握主动。市场主体的这种自由意志和自主权利表现在跨国合同的法律适用问题上,就是当事人可以选择合同的准据法。而且,市场经济的运作要求完善的市场体系,而这种市场体系则要求统一而完善的市场法律加以规制。然而,在跨国经济交往中,这种统一而完善的市场法制显然是难于形成的。国际条约、国际惯例以及一般法律原则的作用也是有限的。比较现实的办法,是赋予当事人自由选择法律的权利,由当事人来决定他们之间合同关系受何种法律支配。这样,一方面可以在承认各国法律存在差异乃至冲突的情况下解决法律适用问题,满足不同国家或地区间商事交往的需要,在一定程度上达到法律适用的确定性、一致性和可预见性的目标;另一方面,当事人之间通过协商把他们认为最适当的法律用于他们之间的合同关系,解决他们之间出现的交易问题,这不仅可以弥补国际市场法制不健全的缺陷,而且也往往使得在一定领域内较为先进而合理的法律得以适用,从而实现对跨国合同关系的科学有效的调整。人们不会忘记,杜摩林提出当事人意思自治的初衷,正是为了克服当时法国国内法律的不统一状态给法国商业交往和经济发展带来的困难,同时他也希望商人们选择巴黎的习惯法去调整他们之间的合同关系,因为在杜摩林看来,巴黎的习惯法是最先进最完善的。后来,英国学者在对把当事人选择的范围限制在与合同有实际联系的法律的观点提出反对意见时也曾提出,英国的有关国际贸易和海上航运的法律制度是最为发达最为完善的,是有着明显优点的,因此,即使合同与英国没有任何联系,但如果当事人选择了英国法,也应予以承认。⒇这种说法无论其本身是否成立,但却可以说明,通过当事人选择法律可以促使较完善的法律制度适用于合同关系,从而改善国际市场法制不健全的状况。同时,市场经济并不意味着市场主体可以为所欲为,不意味着允许个人主义泛滥。相反,为了维持公平的交易秩序,保障社会整体效益的实现,市场主体追求最大效率的自私的愿望必须受到遏制,市场运行中那些忽视客观经济规律的作用,忽视各个部门的均衡与协调,忽视国家、社会和他人利益的行为必须加以制止和矫正,这样才能保证市场机制的正常运作和健康发展。因此,在市场经济活动中,国家的干预是必要的。在合同关系中,对当事人意思自治加于以某种限制正是国家干预经济生活的一种表现,它可以保证当事人更好地行使自治权。

(三)“原则”作为一个法律范畴有其内在规定性。一项原则的确立应当兼顾问题的各个方面,综合事物的各种特性,这样,才能使原则起到正确的指导和规范作用。因此
,原则的内容不应是单一的,单一便可能有失偏颇;它应该是全面的,全面才可能实现公允。原则本身应当是一个以确定者的价值目标为导向,由相互联系相互制约的要素有机结合而成的,对人们的思想和行为具有指导和规范功能的体系。这样,当人们依照原则认识事物、采取行动的时候,才会不偏不倚,才会被现实所接纳,才会在正常而有序的状态下实现各方面利益的均衡和原则确定者的既定目标;原则才可以成为人们“观察问题,处理问题的准绳”。(21)因此,“当事人意思自治”作为一项原则,也应该包含丰富的内容。在目前,它至少应包含当事人的“选法自由”和对这种自由的“适当限制”两个方面。过去那种把“当事人意思自治原则”仅仅理解为允许当事人自由选择法律的观点是片面的,或者说是人们认识上的历史局限性的表现。它既不符合“原则”的内在规定性,也不符合前已述及的意思自治原则的倡导者和鼓吹者的本意。这种片面的理解,是资本主义自由竞争时期的社会经济状况在人们头脑中的反映。在这种状况之下,人们往往会只注意“自由”的一面,而忽略“限制”的一面。毫无疑问,这种认识会在实践中导致混乱。正是为了避免这种混乱,人们又一再提出要对当事人的选法自由加以限制。其实,只要全面准确地理解当事人意思自治原则,懂得一旦接受这一原则,即意味着当事人一方面可以选择法律,另一方面必须遵守某种限制,那么许多麻烦或混乱便无从产生,即使产生也易于解决。

因此,笔者认为,“当事人意思自治”与“当事人意思自治原则”二者是有区别的,前者只是后者的组成要素,并非其全部。从逻辑上讲,我们可以说“限制当事人意思自治”或“对当事人意思自治的限制”,但不能说“限制当事人意思自治原则”或“对当事人意思自治原则的限制”,因为后一种说法是矛盾的。

这样来理解“当事人意思自治原则”的内涵,不仅全面地把握了这一原则的内容,而且明确了“限制当事人意思自治”这一各国公认的做法的“法律位阶”。一方面,它确定无疑地把对选法自由的限制作为“当事人意思自治原则”的内容,这意味着无论在成文法上还是在判例法上,对当事人意思自治加以适当限制都处于重要的“原则地位”。不遵守这些限制,便是违背了当事人意思自治原则,当事人的行为和合同关系便是非法的和无效的;忽略了这些限制,便有可能导致违背当事人意思自治原则的后果。另一方面,在“当事人意思自治原则”中,“选法自由”和“适当限制”二者不是平位的,而是有主有从的。选法自由是这一原则的重心,也是法律规定或确认这一原则的主要取向;适当限制则是这一原则的“侧翼”,处于辅佐和补充的地位,是法律为当事人选法自由的正当实现而提供的保障。两者有机结合,不仅井然有序,而且相得益彰,从而为适当而合理地调整跨国合同关系,确定合同准据法提供准绳。

(四)自由与限制是一对矛盾的范畴,它们之间既是对立的也是统一的。从任何意义上,我们都不难发现自由与限制之间相反相成的关系。在哲学上,人们研究自由与必然的关系,认为自由要受到作为主体的人对客观事物的认识与驾驭程度的限制。在政治学上,人们研究主体利益与社会秩序的关系,认为自由要受到主体所处的社会秩序的限制。在社会学上,人们研究主体与主体之间相互平等制约的关系,认为自由要受到其他主体享有平等自由的限制。可以说,任何一种自由本身都包含着某种限制。没有限制便无所谓自由;没有限制,“自由”不过是一种任性,或者是一种主观愿望,在现实中是不存在的,更是行不通的,是对理性、正义和进步的否定。在前引康德的论述中,也已揭示了基于平等的天赋权利,每个人的自由与自由之间所存在的相互制约关系。他还说:“如果在某种程度上,行使自由的本身就是自由的妨碍,那么,根据普遍的法则,这是错误的;反对这种做法的强迫或强制,则是正确的,因为这是对自由的妨碍的制止,并且与那种根据普遍法则而存在的自由相一致。于是,根据矛盾的逻辑原则,所有的权利都伴随着一种不言而喻的资格或权限,对实际上可能侵犯权利的任何人施加强制。”(22)黑格尔也曾尖锐地指出:“当我们听说,自由就是指可以为所欲为,我们只能把这种看法认为完全缺乏思想教养,它对于什么是绝对自由的意志、法、伦理等等毫无所知。”(23)

从法律的角度讲,自由是一种权利,限制是一种责任。限制是对自由的制约,又是对自由的保障,它要求个人在行使自由权利时要对他人负责,对社会负责。1789年法国《人权宣言》规定:“自由就是指有权从事一切不损害于他人的行为。因此,个人的自然权利的行使,只以保证社会上其他成员能享有同样的权利为限制。此等限制仅得由法律规定之。”法律在把自由确认为权利的同时,也就确定了各种自由权利的范围,使之有可能在自由的法律通则之下互相协调。正如孟德斯鸠所说:“自由是做法律所许可的一切事情的权利;如果一个公民能够做法律所禁止的事情,他就不再有自由了,因为其他的人也同样会有这个权利。”(24)为所欲为并不是自由,而是对自由的互相否定。各种自由权利都必须有一个明确的边际,在这个边际所指明的范围之内,权利的主体可以从事他想干的一切事情,别人的干涉是违法的。如果超出这个范围,自由就失去了权利的性质,他的行为就是违法的,因为这时候他必然会损害其他人的合法权益。在契约自由问题上,产生于资本主义经济由自由竞争向垄断过渡时期的《德国民法典》(19年0年)把契约自由表达为“法律范围内的自由”,在契约关系中,当事人的自由权利被限定在法律允许的范围内,并以不违反公平和社会公共利益为条件,一旦发生争执的时候,法院以公平和社会公共利益为尺度重新衡量当事人各方的意愿,并据此作出裁决。同《拿破仑法典》比较起来,《德国民法典》从社会本位的角度对契约自由设置了诸多限制,但是,应当承认,这样规定更符合现代社会的实际,它恰好体现了国家对经济生活的干预。同《拿破仑法典》一样,《德国民法典》关于契约自由原则的规定也是建立在对罗马契约自由思想的继受基础之上的。(25)这表明,对契约自由的限制和契约自由本身也是同出一源的,并且都是由法律来规定的。法律的一个重要功能就是平衡自由与限制二者之间的关系。法律既保障自由,又限制自由,而限制自由最终是为了保障自由。“法律按其真正的含义而言与其说是限制还不如说是指导一个自由而有智慧的人去追求他的正当利益,……所以,不管会引起人们怎样的误解,法律的目的不是废除或限制自由,而是保护和扩大自由。……这是因为自由意味着不受他人的束缚和强暴,而哪里没有法律,哪里就不能有这种自由。”“人的自由和依照他自己的意志来行动的自由,是以他具有理性为基础的,理性能教导他了解他用以支配自己行动的法律,并使他知道他对自己的自由意志听从到什么程度。”(26)因此,如果说自由是法律所赋予的权利,那么法律也同时界定了自由的科学内涵,这种内涵意味着自由的存在与行使是离不开限制的。

因此,作为私法自治在国际私法上的反映的当事人意思自治,也是由法律赋予当事人的一种权利,也是法律范围内的自由,理所当然地要受法律的规范和制约。我们不能想象,由法律赋予的个人权利会超出法律允许的范围之外去行驶。相反,我们只能认为,法律在设定当事人选法自由这一权利的同时,便成为制约这种自由的一种既存的“金箍”,滥用自由便会招致惩戒。当然,这种规范和制约,也是当事人享有和行使意思自治权利的必要保障。所以,在合同关系法律适用问题上,当事人拥有选法自由,同时这种自由要受到某种限制:这二者同是各国法律规定或确认的“当事人意思自治原则”的题中应有之义。

吉林市城镇房产纠纷仲裁暂行办法

吉林省吉林市人民政府


吉林市城镇房产纠纷仲裁暂行办法
吉林市人民政府


第一章 总则
第一条 为及时公正处理房产纠纷,保护公民、法人的合法权益,维护城镇房产管理秩序,根据国家和省的有关规定,结合本市实际,特制定本暂行办法。
第二条 本办法适用于本市城镇范围内公民之间、法人之间、公民和法人之间房产纠纷的仲裁。
第三条 市、县(市)设立房产纠纷仲裁委员会(以下简称种裁委员会),为本辖区城镇房产纠纷的种裁机关,按分工负责房产纠纷的仲裁工作。仲裁委员会下设办公室,负责日常工作。
第四条 仲裁机关处理房产纠纷案件,必须坚持以事实为根据,以法律为准绳和当事人在法律面前一律平等的原则,依法进行调解或仲裁。
第五条 房产纠纷仲裁,实行一次裁决制度。
第六条 仲裁工作实行回避制度。

第二章 仲裁组织
第七条 仲裁委员会由主任、副主任和委员若干人组成。仲裁委员会的组成须经同级人民政府批准。
第八条 仲裁委员会办公室设在房产管理部门。仲裁委员会办公室设主任、副主任、专职仲裁员。仲裁委员会根据工作需要,聘请有专业知识的人员把任兼职仲裁员,兼职仲裁员与专职仲裁员履行仲 裁职务时享有同等权利。
第九条 房产纠纷案件,一般由首席仲裁员一人和仲裁员二人组成仲裁庭审理裁决;简单的由仲裁员一人调解或仲裁;重大、疑难、复杂的由仲裁委员会讨论决定。
第十条 仲裁人员有下列情形之一的,应自行回避,当事人也可以口头或书面方式申请其回避:
(一)是本案的当事人或当事人的近亲属;
(二)与本案有利害关系;
(三)与本案当事人有其它关系,可能影响案件公正处理的。
第十一条 仲裁委员会主任、副主任的回避、由仲裁委员会决定。
仲裁员的回避由仲裁委员会主任或副主任决定。
其他人员的回避由首席仲裁员决定。
回避的决定以口头或书面方式告知当事人。
第十二条 市仲裁委员会有权对县(市)仲裁委员会的工作进行指导和监督。

第三章 受案范围与管辖
第十三条 仲裁机关受理因房屋的产权、使用、买卖、租赁、交换、分割、侵占、抵押、典当、附属设施使用等引起的纠纷。
第十四条 下列房产纠纷案件仲裁机关不予受理:
(一)人民法院已经受理或审理办结的;
(二)涉及离婚、继承的;
(三)机关、团体、企事业单位内部发生的;
(四)其他有权管辖的机关已经依法受理的;
(五)经公证机关公证的;
(六)超过诉讼时效的;
(七)法律、法规和规章规定应由房产部门依照行政管理职权处理的
第十五条 房产纠纷案件的仲裁,由不动产所在地的仲裁机关管辖。

第四章 申请与受理
第十六条 房产纠纷案件的当事人可以向仲裁委员会申请仲裁,也可以向房屋所在地的人民法院起诉。
第十七条 申请仲裁必须符合下列条件:
(一)申请人必须与本案有直接利害关系;
(二)有明确的被诉人、具体的申请要求和事实依据;
(三)按规定递交申请书,并按被诉人数提交申请书副本。
第十八条 仲裁机关接到仲裁申请书后,经审查符合本办法规定的,应在七日内立案,并向被诉人送达仲裁申请书副本;不符合规定的,应在七日内通知申请人不予受理,并说明理由。
被诉人应在收到申请书副本后的十五日内提出答辩书,逾期不提出答辩书的,不影响仲裁机关对案件的处理。
第十九条 已经受理的案件,如申请人要求撤回申请,而被诉人又无异议的,仲裁机关应准许撤回申请,如被诉人提出异议的,应继续仲裁。
第二十条 双方当事人可以直接参加仲裁活动,也可委托代理人参加仲裁,但必须向仲裁机关提交授权委托书,并应写明委托事项和权限。
第二十一条 仲裁机关有权进行调查取证,有关单位和个人应当如实提供与案件有关的档案资料的原始凭证。
仲裁机关进行现场勘查或技术鉴定,应通知当事人和有关人员到场,必要时可委托有关单位派人协助。
勘查笔录和技术鉴定书应写明时间、地点,并由参加勘查、鉴定的人员签字或盖章。
仲裁机关委托有关单位进行技术鉴定时,受委托单位应按委托的项目、标准等要求进行。
第二十二条 对于可能因一方当事人的行为或其他原因影响仲裁执行的案件,仲裁机关可根据当事人的申请,对本案涉及的房屋及附属设施做出查封、停用、停建、停拆等保全措施的决定。
当事人向仲裁机关提出保全申请时,必须提供经济担保,拒绝提供经济担保的,仲裁机关可驳回其保全申请。因采取保全措施造成的经济损失,由败诉人承担。

第五章 裁决与执行
第二十三条 仲裁机关处理案件。应先行调解。调解达成协议,应当制作调解书,双方当事人应在调解书上签名或盖章,并由仲裁员署名,加盖仲裁委员会印章。调解书与仲裁决定书具有同等法律效力,当事人应当履行。
调解未达成协议的,仲裁机关应进行仲裁。
第二十四条 仲裁机关审理房产纠纷案件,应在开庭前三日内书面通知双方当事人和其他参与人。申请人经仲裁机关两次通知,无正当理由拒不到庭,或未经仲裁机关许可中途退庭的,可按撤回申请处理。
被诉人经仲裁机关两次通知,无正当理由拒不到庭的,可作缺席仲裁。
第二十五条 审理房产纠纷案件,应宣布仲裁庭组成人员,告之当事人的权利,并按申请人、被诉人的顺序询问当事人,进行庭审调查,核对事实,出示和鉴别有关证据,并由双方当事人或其他代理人答辩和辩论。
双方辩论结束后,仲载庭可再行调解。调解不成的应进行评议作出裁决。
第二十六条 仲裁机关评议案件,实行少数服从多数的原则。评议应当制作笔录,由仲裁人员签名。评议中的不同意见,应当如实记入笔录。
第二十七条 仲裁机关应对裁决的案件制作仲裁决定书。
仲裁决定书应写明申请人、被诉人的姓名(名称)、地址及其代理人的姓名、职务;申请理由,争议的事实和要求;仲裁认定的事实、理由和适用的法律、法规、规章;仲裁结果和仲裁费用的承担;不服裁决起放的期限。
仲裁决定书由仲裁员签名,并加盖仲裁委员会印章后,送达当事人。
第二十八条 仲裁委员会主任、副主任对本委员会已经生效的裁决,发现确有错误的,可提交仲裁委员会重新讨论并做出处理决定。
第二十九条 当事人对裁决不服的,可在收到仲裁决定书之日起十五内,向人民法院起诉,逾期不起诉的,仲裁决定书即发生法律效力。
第三十条 对已生效的仲裁决定书,当事人应按照规定的期限自动履行。一方逾期不履行的,另一方可向房屋所在地的人民法院申请执行。
第三十一条 房产、土地管理部门可凭仲裁委员会作出的仲裁决定书或调解书及当事人的申请,按规定办理相应的变更手续。

第六章 附则
第三十二条 申请仲裁房产纠纷案件,当事人应向仲裁机关交纳仲裁费(包括案件受理费和案件处理费)。
仲裁费由申请人预交,结案后由败诉方承担,部分败诉的按比例分担。
第三十三条 仲裁费的收取标准和使用管理办法由市人民政府制定。
第三十四条 本办法所称城镇,是指本市城市规划区、桦甸市和蛟河市城区及本市行政区域内的建制镇、独立工矿区。
第三十五条 本办法所称仲裁机关,是指房产纠纷仲裁委员会及其下设的办公室。
第三十六条 本办法由市房产局组织实施。
第三十七条 本办法自一九九一年十二月一日起施行



1991年10月26日

山东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法

山东省人大常委会


山东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法
山东省人民代表大会常务委员会


《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》已于1999年8月22日经山东省第九届人民代表大会常务委员会第10次会议审议通过,现予公布施行。

第一章 总则
第一条 根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例,结合本省实际,制定本办法。
第二条 各级人民政府必须贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策,对土地实行用途管制制度,严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量。
第三条 县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作;乡(镇)人民政府依法负责本行政区域内土地管理的有关工作。
土地行政主管部门在履行监督检查职责时,公安、行政监察、审计、税务、银行等部门应当依法予以配合。

第二章 土地所有权和使用权
第四条 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村民委员会或者村集体经济组织经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集
体经济组织经营、管理。乡(镇)农村集体经济组织不健全的,可由乡(镇)人民政府管理。
第五条 对土地所有权、使用权及土地他项权利依法实行登记发证制度。
依法登记的土地所有权、使用权和土地他项权利受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。
第六条 农民集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权。
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权。
单位和个人依法使用的国有土地,由县级以上人民政府登记造册,核发证书,确认使用权。其中,省直机关使用的国有土地的登记发证,由省人民政府土地行政主管部门负责,具体登记发证办法由省人民政府制定。
设区的市人民政府可以对市辖区内的国有土地和农民集体所有的土地实行统一登记。
第七条 依法改变土地权属和用途的,必须办理土地变更登记手续。
依法出租、抵押土地使用权,或者因出租、抵押地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权出租、抵押的,由原负责土地登记的人民政府的土地行政主管部门办理土地使用权出租、抵押登记,核发土地他项权利证明书。
第八条 依法取得未确定使用权的荒山、荒地、荒滩等土地使用权进行开发的,土地使用者应当向市、县人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请,由市、县人民政府登记,核发土地使用证,确认土地使用权。

第三章 土地利用总体规划
第九条 土地利用总体规划按下列规定审批:
(一)省土地利用总体规划,报国务院批准;
(二)省人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划,经省人民政府审查同意后,报国务院批准;
(三)本条第一项、第二项规定以外的土地利用总体规划,逐级报省人民政府批准。其中,县级人民政府所在地的乡(镇)和省人民政府指定的乡(镇)以外的其他乡(镇)的土地利用总体规划,经县级人民政府审查,由省人民政府授权设区的市人民政府、地区行政公署批准,报省人
民政府备案。
土地利用总体规划一经批准,必须严格执行。
第十条 城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。已经批准的城市总体规划、村庄和集镇规划,超过土地利用总体规划确定的建设用地规模的
,应当进行修订;城市总体规划、村庄和集镇规划修订前,其建设用地规模应当按照土地利用总体规划确定的用地规模执行。
在城市规划区、村庄和集镇规划区内,城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。
第十一条 各级人民政府应当加强土地利用计划管理,实行建设用地总量控制。
土地利用年度计划一经批准下达,必须严格执行。没有农用地转用计划指标或者超过农用地转用计划指标的,不得批准新增建设用地。
节约的农用地转用计划指标,经核准后,可结转下一年度继续使用;未严格执行建设占用耕地补偿制度或者没有完成土地开发整理计划指标的,核减下一年度的农用地转用计划指标。
第十二条 各级人民政府应当将土地利用年度计划纳入国民经济和社会发展计划,并将执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容,向同级人民代表大会或者其常务委员会报告。
第十三条 县级以上人民政府土地行政主管部门,应当会同有关部门进行土地调查,对土地等级进行评定。
土地调查结果和土地等级评定结果,应当作为划定基本农田保护区和征收土地税费等的依据。

第四章 耕地保护
第十四条 非农业建设经批准占用耕地的,必须按下列规定开垦、整理与所占耕地数量和质量相当的耕地:
(一)在土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内,为实施城市规划占用耕地的,由市、县人民政府负责开垦;
(二)在土地利用总体规划确定的村庄和集镇建设用地规模范围内,为实施村庄、集镇规划占用耕地的,由乡(镇)人民政府组织用地的村民委员会或者农村集体经济组织、或者建设单位负责开垦、整理;
(三)在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围以外,能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目占用耕地的,由建设单位负责开垦。
开垦的耕地,由省人民政府组织验收;整理的耕地,由省人民政府土地行政主管部门会同农业等有关行政主管部门组织验收。
第十五条 没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的,应当按本办法的规定缴纳耕地开垦费,由省人民政府土地行政主管部门组织开垦。
耕地开垦费由批准农用地转为建设用地的人民政府土地行政主管部门收取。其中,依法应当报经国务院批准的,由省土地行政主管部门收取。收取的耕地开垦费按规定缴省财政,专项用于开发整理新的耕地。
第十六条 耕地开垦费按下列标准缴纳:
(一)经批准占用基本农田的,按被占用耕地前三年平均年产值的十至十二倍缴纳;
(二)经批准占用基本农田以外的耕地的,按被占用耕地前三年平均年产值的八至十倍缴纳。
耕地开垦费不得减免,建设单位应当将其作为建设用地成本列入建设项目总投资。
第十七条 各级人民政府应当建立基本农田保护制度,根据上级下达的基本农田保护指标,划定本行政区域内的基本农田保护区,落实保护措施,确保土地利用总体规划确定的本行政区域内基本农田的数量不减少。
第十八条 禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
因进行农业内部结构调整需要占用基本农田以外的耕地发展林果业、挖塘养鱼的,必须向县级人民政府土地行政主管部门提出申请,报同级人民政府批准,并逐级上报省人民政府土地行政主管部门备案。
第十九条 禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地,一年内不用而又可以耕种并收获的,应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种,也可由用地单位组织耕种;一年以上未动工建设的,由市、县人民政府土地行政主管部门按照该耕地前三
年平均年产值的三倍收取土地闲置费。连续二年未使用的,经原批准机关批准,由市、县人民政府无偿收回用地单位的土地使用权;该幅土地原为农民集体所有的,由市、县人民政府土地行政主管部门与村民委员会或者农村集体经济组织签订土地使用合同,无偿交由村民委员会或者原农村
集体经济组织恢复耕种,建设项目需要使用时,由市、县人民政府收回,并按照当季作物产值给予适当补偿。
第二十条 土地开发必须在土地利用总体规划确定的土地开垦区内,按照批准的开发方案和期限进行。
禁止单位和个人在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动。
第二十一条 开发未确定使用权的荒山、荒地、荒滩等从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的,必须按下列权限办理审批手续:
(一)一次性开发未确定使用权的荒山、荒地、荒滩五十公顷以下的,由县级人民政府批准;
(二)一次性开发五十公顷以上一百公顷以下的,由设区的市人民政府、地区行政公署批准;
(三)一次性开发一百公顷以上六百公顷以下的,由省人民政府批准;
(四)一次性开发六百公顷以上的,报国务院批准。
开发成农用地的,依法享受国家规定的有关优惠政策。
第二十二条 市、县、乡(镇)人民政府按照土地利用总体规划,组织村民委员会或者农村集体经济组织制定土地整理方案,并组织实施。土地整理方案应当报省人民政府土地行政主管部门备案。
土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。土地整理新增耕地依法享受国家有关优惠政策。根据土地整理方案,进行旧村搬迁改造等需要占用农用地的,经县级以上人民政府批准,可以用新整理的农用地置换。
第二十三条 各级人民政府应当加大对土地开发、整理、复垦的投入,耕地开垦费、土地复垦费、土地闲置费、新增建设用地土地有偿使用费等必须纳入财政预算管理,专项用于土地的开发、整理和复垦,不得挪作他用;新菜地开发建设基金、原国有建设用地土地有偿使用费、耕地占
用税,应当有一定比例用于开垦新的耕地。

第五章 建设用地
第二十四条 在土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内,具体建设项目使用国有建设用地及国有未利用土地,按照下列权限办理审批手续:
(一)占用土地二公顷以下的,由市、县人民政府批准,逐级报省人民政府备案;
(二)占用土地二公顷以上八公顷以下的,由设区的市人民政府、地区行政公署批准,报省人民政府备案;
(三)占用土地八公顷以上的,由省人民政府批准。
国家重点建设项目、军事设施和跨省的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地,需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用土地的,报国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外单独选址的建设项目用地,应当报国务院或者省人民政府批准。
第二十五条 征用土地按下列标准进行补偿:
(一)征用城市规划区范围内的耕地(含园地、鱼塘、藕塘,下同),土地补偿费标准为该耕地被征用前三年平均年产值的八至十倍;
(二)征用城市规划区范围外的耕地,土地补偿费标准为该耕地被征用前三年平均年产值的六至八倍;
(三)征用林地、牧草地、苇塘、水面等农用地,土地补偿费标准为邻近一般耕地前三年平均年产值的五至六倍;
(四)征用乡(镇)、村公共设施或者公益事业、乡镇企业和农村村民住宅占用的集体所有土地,土地补偿费标准为邻近一般耕地前三年平均年产值的五至七倍;
(五)征用未利用地,土地补偿费标准为邻近一般耕地前三年平均年产值的三倍。
第二十六条 征用土地的安置补助费按下列标准执行:
(一)征用耕地,其安置补助费按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准为该耕地被征用前三年平均年产值的六倍。但是,每公顷被征用耕地的
安置补助费最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍;
(二)征用林地、牧草地、苇塘、水面以及农民集体所有的建设用地,每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准为邻近一般耕地前三年平均年产值的四倍。但是,每公顷被征用土地的安置补助费最高不得超过邻近一般耕地前三年平均年产值的十倍。
第二十七条 被征用土地上的附着物和青苗补偿费按下列标准执行:
(一)青苗补偿费按一季作物的产值计算;
(二)被征用土地上的树木,凡有条件移栽的,应当组织移栽,付给移栽人工费和树苗损失费;不能移栽的,可给予作价补偿;
(三)被征用土地上的建筑物、构筑物等附着物,可按有关规定给予折价补偿,或者给予新建同等数量和质量的附着物。
对在征地期间,突击栽种的树木、青苗和抢建的建筑物、构筑物,不予补偿;在非法占用土地上建设的建筑物和其他设施,不予补偿。
第二十八条 经批准使用国有农、林、牧、渔、盐场的土地,而使原使用单位受到损失的,应视原使用单位的投入情况,参照征用集体所有土地的同类土地补偿费的标准给予适当补偿;青苗、附着物补偿费和安置补助费,按征用集体所有土地的补偿办法和标准办理。
第二十九条 征用土地的费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起三个月内,由市、县人民政府从同级财政专户中全额拨付。被征用土地的单位不得在法律、法规规定的补偿、补助费以外提出其他附加条件。
第三十条 依法收回国有划拨土地使用权需要补偿的,对土地使用权人应当给予适当补偿。原使用单位需要搬迁的,建设单位应当负责搬迁。
收回有偿使用的国有土地的,应当按照合同的规定进行补偿。
第三十一条 国家依法征用的土地,自批准征用下一年起,应当依照有关规定相应减免该土地所负担的农业税和农产品定购任务。
被征地单位的耕地全部被征用或者征用土地后人均耕地不足六十六平方米的,经省人民政府批准,原有的农业户口可以转为非农业户口。征用土地费用由县级以上人民政府与有关乡(镇)、村按照土地管理法实施条例第二十六条的规定办理。原农民集体所有的剩余土地转为国家所有,
由原村民委员会或者农村集体经济组织使用或者耕种,建设项目占用该土地时,应当按征地办法和标准给予原村民委员会或者农村集体经济组织补偿。
第三十二条 建设项目可行性研究论证时,应当按照本办法第二十四条规定的权限,向县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设项目用地预审申请。
县级以上人民政府土地行政主管部门在收到建设项目用地预审申请后,应当根据土地利用总体规划、土地利用年度计划、用地定额标准,对建设项目用地有关事项进行审查,按规定期限提出建设项目用地预审报告。
可行性研究报告报批时,必须附具有关人民政府土地行政主管部门依法出具的建设项目用地预审报告;未取得建设项目用地预审报告的,有关部门不得批准立项和办理建设用地报批手续。
第三十三条 新增建设用地,除依法可以以划拨方式取得外,必须实行有偿使用。
原以划拨方式取得国有土地使用权的,除依法可以继续无偿使用外,均应实行有偿使用。
国有土地使用权有偿使用方式包括:
(一)国有土地使用权出让;
(二)国有土地租赁;
(三)国有土地使用权作价出资或者入股。
第三十四条 以有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位,按照国务院规定的标准和办法,缴纳土地有偿使用费和其他有关费用后,方可使用土地。
县(市)人民政府收取的新增建设用地土地有偿使用费,百分之十缴设区的市人民政府、地区行政公署,百分之二十缴省人民政府,百分之三十缴中央财政,百分之四十留当地县(市)人民政府,专项用于耕地开发。设区的市人民政府在城市规划区内收取的新增建设用地土地有偿使用
费,百分之二十缴省人民政府,百分之三十缴中央财政,百分之五十留本市人民政府。
原国有建设用地土地有偿使用费全额留给有关市、县人民政府。
第三十五条 以划拨方式取得的土地使用权转让时,应当向县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请,按本办法第二十四条规定的权限报经批准。准予转让的,应由受让方办理出让手续,缴纳土地使用权出让金。经批准保留划拨土地性质进行转让的,可不办理出让手续,但转让方
应当按照有关规定缴纳土地收益。
以划拨方式取得的土地使用权需要抵押的,应当先进行地价评估,由县级以上人民政府土地行政主管部门核定土地使用权出让金,抵押所担保的债务不得超过扣除出让金后的土地价值。在实现抵押权时,应当从土地使用权拍卖或者转让所得的价款中缴纳相当于土地使用权出让金款额后
,抵押权人方可依法受偿。
以划拨方式取得的土地使用权,需要改变土地用途进行经营性活动的,应当向县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请,报有批准权的人民政府批准。准予改变土地用途的,应当依法办理土地使用权有偿使用手续,缴纳土地使用权有偿使用费。
第三十六条 国有土地租赁,按照本办法第二十四条规定的权限经批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订租赁合同。
第三十七条 以划拨国有土地使用权作价入股或者作价出资,土地使用者必须按规定报经批准,并与市、县人民政府土地行政主管部门签订土地使用权出让合同,办理出让手续。
第三十八条 建设项目施工和地质勘查需要临时使用国家或者农民集体所有土地的,应当按照土地管理法第五十七条的规定办理临时用地审批手续,支付临时使用土地补偿费。
临时使用土地期限一般不超过二年;确需超过二年的,应当重新办理临时用地使用审批手续。
第三十九条 临时使用土地按以下标准进行补偿:
(一)临时使用城市规划区内建设用地,应当按照相应年期的土地使用权价格确定补偿费;临时使用城市规划区以外的建设用地,应当参照当地占用一般耕地的补偿标准确定补偿费,造成地面附着物破坏的,应当视具体情况给予适当补偿;
(二)临时使用农用地的,应当按照该土地前三年平均年产值确定补偿费;造成地面附着物破坏的,应当视具体情况给予适当补偿;
(三)临时使用未利用地的,应当参照当地占用一般耕地补偿标准的百分之三十确定补偿费。
临时使用农用地的建设单位,应当自临时用地期满之日起一年内恢复原貌。
第四十条 乡镇企业和乡(镇)村公共设施、公益事业建设使用农民集体所有土地以及村民委员会或者农村集体经济组织与其他单位、个人以土地使用权入股、联营形式共同举办企业的用地审批权限,按本办法第二十四条规定执行;其中,涉及占用农用地的,依照土地管理法第四十四
条的规定,办理农用地转用审批手续。
乡镇企业的建设用地,必须严格控制,其用地标准,应当按照国家建设用地标准的低限执行。
第四十一条 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的,应当按照本办法第二十四条规定的权限报经批准后,方可转移。
第四十二条 乡(镇)公共设施、公益事业建设使用村农民集体所有的土地,应当给予被占地单位适当补偿。使用耕地的,土地补偿费标准为该耕地被占用前三年平均年产值的五至八倍,每一个需要安置的农业人口安置补助费标准,为该地被占用前三年平均年产值的四至六倍;使用其
他土地,土地补偿费标准为该地邻近一般耕地前三年平均年产值的四至六倍,安置补助费标准为该土地相邻一般耕地前三年平均年产值的三至五倍。
第四十三条 农村村民一户只能拥有一处宅基地。
农村村民建住宅,必须符合乡(镇)土地利用总体规划,结合旧村改造,充分利用原有的宅基地、村内空闲地和山坡荒地,严格控制占用农用地。新建宅基地面积限额为:
(一)城市郊区及乡(镇)所在地,每户面积不得超过一百六十六平方米;
(二)平原地区的村庄,每户面积不得超过二百平方米。村庄建在盐碱地、荒滩地上的,可适当放宽,但最多不得超过二百六十四平方米;
(三)山地丘陵区,村址在平原地上的,每户面积一百三十二平方米;在山坡薄地上的,每户面积可以适当放宽,但最多不得超过二百六十四平方米。
人均占有耕地六百六十六平方米以下的,每户宅基地面积可低于前款规定限额。
县级人民政府可以根据本地具体情况,在本条第二款规定的限额内制定本行政区域内的宅基地面积标准。
第四十四条 农村村民符合下列条件的可以申请使用宅基地:
(一)因结婚等原因,确需建新房分户的;
(二)原住宅影响村镇规划需要搬迁的;
(三)经县级以上人民政府批准回原籍落户,农村确无住房的;
(四)县级以上人民政府规定的其他条件。
第四十五条 农村村民建住宅,由本人提出用地申请,经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意,乡(镇)人民政府审查,报县级人民政府土地行政主管部门审核,由同级人民政府批准。其中,占用农用地的,依照土地管理法第四十四条的规定办理农用地转用审批手续。
第四十六条 农村村民一户有两处以上宅基地的,可以由村民委员会或者农村集体经济组织将多余的宅基地依法收回,统一安排使用,有地面附着物的,应当给予适当补偿,补偿标准由村民会议确定;也可以实行有偿使用,但房屋损坏不能利用的,必须退出多余的宅基地。
对收回和退出的宅基地,应当依法办理集体土地使用权注销登记手续。
第四十七条 在农、林、牧、渔业生产用地范围内,改变用地性质,占用土地建设永久性建筑物、构筑物的,应当依照土地管理法第四十四条和本办法第二十四条的规定,办理建设用地审批手续。

第六章 监督检查
第四十八条 土地监督检查实行预防为主、预防与查处相结合的方针,遵循依法、及时、准确的原则,实行土地行政执法责任制度、土地巡回检查制度、土地重大违法案件备案制度。
第四十九条 上级人民政府及其土地行政主管部门对下级人民政府及其土地行政主管部门的土地审批、发证、行政处罚以及土地招标、拍卖等具体行政行为应当进行监督,对违法或者不当的行为,依法责令限期纠正或者予以撤销。
第五十条 县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时,发现非法占用土地进行建设的,必须责令其停止施工;对拒不停止、继续施工的,可以采取查封、扣押施工设备、建筑材料等措施予以制止。

第七章 法律责任
第五十一条 违反本办法规定,耕地开垦义务人在规定期限内拒不开垦耕地,也不缴纳耕地开垦费的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期开垦耕地或者补缴耕地开垦费;逾期不改正的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第五十二条 违反本办法规定,擅自减少基本农田保护面积或者擅自调整基本农田保护区范围的,由上一级人民政府责令限期改正;拒不改正的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第五十三条 违反本办法规定,在土地利用总体规划确定的土地开垦区内,擅自开发未确定使用权的荒山、荒地、荒滩等从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期办理批准手续;逾期不办理批准手续的,责令其停止开发。
第五十四条 违反本办法规定,批准减免耕地开垦费、土地复垦费、土地有偿使用费、征用土地费的,其批准行为无效,违法减免的各项费用由上级人民政府或者有关部门责令补缴。
第五十五条 违反本办法规定,挪用耕地开垦费、土地复垦费、土地闲置费、土地有偿使用费等,由上一级人民政府或者有关主管部门责令其限期改正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第五十六条 逾期不支付土地补偿费、安置补助费以及地面附着物和青苗补偿费的,由上级人民政府责令其限期支付。
第五十七条 未按规定将有关批准文件备案的,由上级有关机关责令其限期改正;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。

第八章 附则
第五十八条 本办法自公布之日起施行。一九八七年二月二十五日山东省第六届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过,分别根据一九八九年六月十九日山东省第七届人民代表大会常务委员会第十次会议,一九九二年九月十日山东省第七届人民代表大会常务委员会第三十次会议
关于修改《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的决定修正的《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》以及一九九四年四月二十一日山东省第八届人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《山东省经济技术开发区土地管理规定》同时废止。



1999年8月22日