江苏省政府


江苏省工程建设违法行为行政处分暂行规定
江苏省政府



第一条 为了严肃行政纪律，惩处工程建设违法行为，维护工程建设秩序，推进廉政建设，根据有关法律、法规、规章，结合本省实际，制定本规定。
第二条 本规定所称工程建设违法行为，是指违反有关工程建设法律、法规、规章的行为。 有前款所称工程建设违法行为，应当给予行政处分（或者处分，下同）的，依照本规定给予行政处分；应当给予行政处罚或者依法追究刑事责任的，依照有关法律、法规和规章的规定执行。
本规定适用于国家行政机关及其工作人员和由国家行政机关任命的其他人员。参照国家公务员管理的机关、团体和事业单位及其工作人员，以及其他国有企业、事业单位及其从事公务的人员，可以参照本规定执行。
第三条 建设单位及其委托代理单位，有下列行为之一，情节较轻的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告或者记过处分；情节严重的，给予记大过或者降级处分：
（一）未按规定办理工程项目建议书和项目开工报告审批手续或者采取欺骗手段取得批准立项的；
（二）未经原审批部门审批而擅自扩大建设规模、提高建设标准、增加或者改变建设内容的；
（三）逾期未办理工程项目报建登记的；
（四）未按规定办理招标手续而发包工程的，或者违反规定肢解工程项目发包的；
（五）未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，或者未经工程竣工验收、未取得工程设施使用许可证就使用工程的；
（六）以带资、垫资为先决条件发包工程的；
（七）不按规定进行竣工审计的，或者支付工程款使用非统一规定票据的。
第四条 工程勘察、设计、施工、材料设备供应单位和工程总承包单位以及工程监理等中介服务机构，有下列行为之一，情节较轻的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告处分；情节严重的，给予记过至降级处分：
（一）未取得资格（资质）证书或者超越本单位资格（资质）等级承接有关业务的，或者以欺骗手段取得资格（资质）证书的；
（二）将承包的工程转包的或者违法分包工程的；
（三）故意使用不符合设计要求和产品质量标准的建筑材料、建筑构配件和设备的，或者偷工减料不按照工程设计图纸和施工技术标准施工的；
（四）买卖、转让、出借、出租、涂改或者伪造资格（资质）证书、批件、营业执照、银行帐号、图签、图章的；
（五）弄虚作假列支成本费用或者违反规定多收工程款物的。
第五条 各级建设（建筑业）行政主管部门及其有关机构，有下列行为之一，情节较轻的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告或者记过处分；情节严重的，给予记大过至撤职处分：
（一）违反规定办理工程项目报建、招标、投标（含议标）手续或者审批资格（资质）、质量等级、组织竣工验收的；
（二）违反规定发放施工许可证、工程设施使用许可证、资格（资质）等级等证书的；
（三）利用职权或者职务便利，限定发包单位将招标发包的工程发包给指定的承包单位的，或者指定工程业务、推销建筑材料、建筑构配件和设备的；
（四）为有亲属关系人员承包工程或者材料供应提供方便的；
（五）违反规定对招标投标程序和招标投标单位进行不正当干预的；
（六）泄露秘密或者徇私舞弊的。
第六条 计划、经济、规划、财政、银行、审计、工商行政管理、税务、土地管理、环境保护、劳动等部门，有下列行为之一，情节较轻的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告或者记过处分；情节严重的，给予记大过至撤职处分：
（一）超越或者滥用职权审批项目建议书、项目开工报告、办理有关手续的；
（二）违反规定或者徇私舞弊发放工程建设有关证照、审批建设用地、减免有关费用、税收或者批拨工程建设费用的；
（三）违反规定干预工程建设管理活动或者从事有偿中介活动的；
（四）违反规定，将职能范围的业务安排给社会组织或者个人，从中获利的；
（五）其他违反工程建设管理法规的行为。
各级行政机关和参照国家公务员管理机关的负责人，有违反前款行为的，依照前款的规定从重处分。
第七条 水利、交通、电力、邮电等行业主管部门，在负责本系统工程建设项目具体组织实施中，有本规定第五条、第六条所列违法行为之一的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处分，依照本规定第五条、第六条的规定处分。上级行业主管部门制定的处分量纪标准严于
本规定的，从其规定。
第八条 在工程项目招标投标活动中，有下列行为之一的，对参加或者组织的单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告或者记过处分；情节严重的，给予记大过至撤职处分：
（一）应当招标的工程项目而未招标的，或者违反规定自行招标的；
（二）隐瞒工程建设规模、建设条件、资金、材料保证等真实情况，或者虚报代理资格（资质）等级及代理条件的；
（三）向投标者泄露标底的；
（四）投标者相互串通投标报价，损害招标者或者其他投标者利益的，或者投标者与招标者串通投标，损害国家、集体、公民合法利益的；
（五）投标者与招标者商定，在公开投标时压低或者抬高标价，中标后再给投标者或者招标者额外补偿的；
（六）以虚构的单位或者冒用他人名义签订合同的；
（七）定标后，无正当理由拒绝签订合同的，或者擅自改变招标文件、招标书内容签订合同的。
第九条 建设单位、设计单位、施工单位、建设监理单位违反规定，降低工程质量标准，造成安全事故或者工程质量事故的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予记大过以上处分。
第十条 有关部门、单位违反有关规定和程序，或者不及时履行法定职责，给国家或者集体造成较大经济损失的，根据数额大小、情节轻重，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予记过以上处分。 工程质量不合格造成较大经济损失的，依照前款的规定处分。
第十一条 承担资产评估、验资、验证、质量监理（测试）、审计、会计等职责的人员，故意提供虚假证明文件的，或者严重不负责任，出具的证明文件重大失实，造成严重后果的，给予记大过以上处分。
第十二条 在工程建设活动中，有贪污、侵占、挪用、索贿、受贿、行贿行为的，依法给予处分。
第十三条 在工程建设活动中，有关人员违反行政纪律取得的财物，依法应当没收、追缴或者责令退赔。
第十四条 有下列情形之一的，可以从轻或者减轻处分：
（一）主动检查错误并及时纠正的，或者积极上缴全部违纪取得财物的；
（二）主动采取措施，减少或者避免损失的；
（三）检举揭发他人违反工程建设管理法规行为，经查证属实的；
（四）经办人员依法抵制无效，被迫执行的；
（五）其他依法可以从轻或者减轻处分的。
违纪行为情节轻微，未造成危害后果，经批评教育改正后，可以依法免予处分或者不予处分。
第十五条 有下列情形之一的，应当从重或者加重处分：
（一）利用职权强令下属人员违反工程建设管理法规行为的；
（二）拒不纠正错误或者阻止他人交代、举报、提供证据材料的；
（三）打击报复依法抵制的经办人或举报人、证人的；
（四）不及时采取措施，致使损失增大的；
（五）伪造、毁灭、隐藏证据的；
（六）其他依法应当从重或者加重处分的。
第十六条 对国家行政机关工作人员和行政机关任命的其他人员的行政处分，依法分别由行政监察机关或者任免机关决定。 对前款以外的其他人员的处分，依法分别由其所在单位或者上级机关参照本规定决定。
第十七条 省外进入本省承包工程的单位和中介服务机构的人员，违反本规定应当给予处分的，由建设行政主管部门或者行政监察机关依照有关规定，建议其所在单位或者上级主管部门依法给予处分。
第十八条 被处分人员对行政处分决定不服的，有权按照法定的程序提出申诉。
第十九条 依照本规定负有对违法行为人实施处分职责的机关、单位及其工作人员，故意拖延不作处分的，应当追究有关责任人员的纪律责任。
第二十条 本规定所称以上、以下均包括本处分档次。
第二十一条 本规定由省监察厅负责解释。
第二十二条 本规定自颁布之日起施行。



1997年12月15日
权力阶层贪污越轨行为的社会成因探析

王硕　郭春枝（助）


摘要：现代社会孕育着稳定与进步的同时，也滋生着动乱与某些后退的因素。处于转型期的中国，权利阶层的贪污腐败行为屡禁不止，几乎每天的报纸、网络都有关于某某官员被双轨或涉嫌贪污受贿的负面报道，这种行为已成为社会的一大公害，严重影响着社会的公正与进步。因此，有效防止权力阶层的腐败越轨行为的发生，在现阶段变得尤为重要。本文拟通过运用越轨行为的相关理论，深入剖析当前权力阶层贪污腐败行为的成因，从而提出切实可行的应对策略。

关键字：越轨行为；权力阶层；贪污腐败


　　2008年7月9日，记者从广东司法界人士处得到证实，广东高级法院执行局原局长杨贤才因牵涉全国最大的烂尾楼之———中诚广场执行拍卖案已经被河北省一检察院批捕。随后不久又传出最高人民法院副院长黄松有因涉嫌经济问题，于本月15日上午在北京被中央纪律检查委员会“双规”并已经得到了司法界人士的证实。
　　看到这些，不免让人心寒。作为司法权的掌陀人尚且为了一己私利而置国家公权力、法律道德于不顾，那如何建立民众对司法的公信力？司法的权威性、公正性又如何维护？法治建设又如何有效进行下去？为什么反腐倡廉进行了这多年，腐败行为却愈演愈烈？造成这种行为所赖以生存的社会成因又是什么呢？本文拟通过运用越轨行为的相关理论，深入剖析当前权力阶层贪污腐败行为的成因，从而提出切实可行的应对策略。

一、 越轨理论简述

　　越轨行为又称为异常行为、违规行为、偏离行为。它是指在一定的文化背景下发生的一切违反社会规范的行为，具有多样性、复杂性。
　　根据划分的标准不同，可将越轨行为分为多种。首先，根据越轨行为主体的不同，越轨行为分为个体越轨行为与群体越轨行为。个体越轨行为是指单个社会成员所实施的违反社会规范的行为，而群体越轨行为是指若干个社会成员结合起来所实施的越轨行为。其次，根据行为违反的社会性质的不同，分为违俗、违纪、违德以及违法越轨行为。前三种越轨行为由于是违反的风俗习惯、道德纪律，对社会的危害不大，故对该三种越轨行为大都采取舆论、行政的手段予以导向。而违法越轨行为由于违反的是国家制定或认可的法律，具有较大的社会危害性，故对此种越轨行为通过追究法律责任予以处罚。再者，根据越轨者越轨的心态不同，分为非遵从越轨与违规越轨。非遵从越轨是指有意违反自认为是错误的社会规范的行为，其心态是希望自己的违规行为引起社会的注意，其行为目的是力图改变他认为缺乏正当性的规范，并以一种更道德的行为规范代之，基于良知的公民的服从。而违规越轨是指违反自认为具有正当性、合法性的规则，其心态是设法掩盖事实，使其违法行为不被发现。 此外，根据越轨行为应承担的社会责任的不同，分为免责越轨和有责越轨。对于因为身体或精神上的原因或障碍，某些社会成员不能遵守某些行为，故社会免除其社会责任及其后果。对于应具有能力遵守社会规范，但却违反社会规范的越轨者应对其行为承担社会责任。最后，根据越轨行为造成的社会后果，又可以划分为积极的、消极的和中性的越轨行为。
一个社会体系之所以能够维持一定的秩序，主要原因是社会规范的存在，而越轨则是对这种社会规范的偏离和冲击，结果导致社会秩序的混乱，进而危害了社会体系。即使如此，也不能武断地认为越轨行为百害而无一利。如功能主义所主张的越轨行为都有正反两方面的功能。其反功能表现为降低了社会效率和整合性；其正功能表现为积极的越轨能促进、推动社会发展，有利于社会变革。即使是某些消极的越轨，也能使原先模糊的社会规则明朗化，使社会价值获得再认识的机会。同时，越轨行为可以为社会团体起到预警的作用，使社会团体关注某个问题，进而设法解决某些问题，避免发展到不可挽回的地位。因此，我们要全面认识越轨行为的功与过，利与弊。

二、 权力阶层贪污腐败行为的越轨法社会学分析

　　权力阶层贪污腐败行为是一种危害深广的丑恶现象，其产生于个人对权力的滥用和社会对权力的失控，其实质是公共权力的非公共运用，即政府官员运用人民群众授予的权力谋取个人私利，它的存在有着深层次的社会原因。
　　失范理论认为当人的行为、欲望缺乏有效的限制时，就会产生失范，即规范和价值相对脆弱的一种社会状况，它主要包含三个因素—— “文化规定的目标”、“达到目标的可行的方式”以及作出相应行动的集团成员在社会结构中所具备的资格。当这三要素之间发生急剧分裂时所带来的“文化结构的崩溃”就是失范的现象，在这种社会状况下，越轨就可能产生。墨登认为越轨行为是社会结构解体，社会系统不平衡的结果，是社会文化和社会结构极度紧张的产物，而权力阶层贪污腐败越轨行为是验证该理论合理的典型案例之一。下面笔者结合越轨理论剖析当前权力阶层贪污腐败的社会原因。
（一） 社会普遍文化规定的目标发生变革
　　建国以来的很长一段时间，我国都实行计划经济体制，非功利化的价值观是该阶段的基本特征，该价值取向体现了社会利益、国家利益、集体利益绝对高于个人利益的主导性价值观念。同时，计划经济体制时期实行的实质上是一种强调上下之间的依附性乃至某种依赖性、在传统的血缘家庭基础上形成的伦理性政治体制。在这种文化目标下，做官无疑成了令人羡慕的成功者，因为从社会舆论宣传来看，只有达到社会目标的人才可以成为官员。然而，随着改革开放的深入，市场经济体制的实施，传统的上下之间的依赖性、依附性逐渐被打破，取而代之的是人与人之间的平等竞争关系。同时，传统的非功利化价值观也逐步向功利主义价值观念转变，社会普遍文化目标向物质转移，个人获得物质财富的多少成为衡量一个人成功的关键标准，因为市场竞争的过程就是财富的聚集和丧失的过程，获得竞争成功的人其战利品就是通过竞争得来的财富。所以，现阶段社会普遍的文化目标已由过去的权力向物质转移，文化目标发生了变革。
（二）达到文化目标的方式的变化
　　一般来说，政府官员的唯一经济来源是工资。1985年国家将登记工资制改为职务工资制为主的结构工资制。官员工资的多少，按照职务的高低来确定。同时，对于各种形式的补贴也严格按照职务级别的高低来划分。计划经济时期，官员的基本工资加上各种形式的补贴以及各种待遇等隐性收入在当时整个社会阶层处于较高水平，即权力阶层在物质层面处于较高的社会地位。随着市场经济的发展，市民阶层的物质水平不断提高，一部分拥有财富的市民涌入了社会的上流阶层，而与之同处于上流阶层的政府官员，由于其收入主要依赖国家财政收入的支出，尽管我国财政收入的总量随着国民经济的发展在逐年提高，但在国民收入中的比例逐渐下降，国家财政收入长期处于捉襟见肘的困境，这必然使得官员的收入处于较低水平停滞不前，与整个国民经济的发展显得有些格格不入。

（三）文化结构的崩溃
　　正是由于计划经济时期，社会普遍倡导、崇尚非功利主义的价值观以及上下依赖的伦理政治体制，使得权力结构成为当时社会活动的主线，人们在这种权力结构中的位置也成为决定其地位高低的主要因素，而工资作为绝大多数就业者的主要经济来源，人们的经济地位支配工资水平，使得权力阶层能够凭借手中的权力能达到社会规定的文化目标，从而处于较高的社会地位。但是，随着市场经济的进一步深入，工资不再是绝大多数就业者的唯一经济来源，市民阶层的相当一部分人员凭借自己的智慧劳动进行各种形式的投资、创业，物质财富日益积累增多。同时，中西文化的交流与融合，西方文化观念的涌入，中国传统的价值观念发生了重大改变，功利主义价值观念逐渐被人们接受并开始在社会上盛行起来，社会文化目标向以财富为标识的方向转变。物质财富的多少成为判断人们成功与否的重要标准，一部分富有的市民被推到上流社会，但由于受传统“官本位”理念的影响，政府官员仍处在上层阶层，这就使同处于上流社会的市民阶层与权力阶层的物质标准形成强烈对比，权力阶层便处于上层阶层的中低收入者的尴尬夹缝中，社会文化结构难免不遭遇崩溃的命运。但值得指出的是，笔者并不是说社会文化目标的变革或者经济的发展是贪污腐败的根源，只是当这两者没有很好的衔接上才导致了权力阶层的越轨行为的发生。
（四） 非法途径的便捷和成本的低廉
　　失范理论认为当社会文化目标与手段不一致时，行为者会采取接受社会倡导的目标且采取制度化的手段，或者接受社会所倡导的目标但拒绝制度化的手段，或者接受制度化的手段但拒绝社会倡导的目标，也有可能放弃社会倡导的目标与制度化的手段，而以一种麻木不仁的方式生活在社会边缘之外，抑或主张一套新的制度和手段取而代之等多种方式。权力阶层在合法方式不能达到社会文化目标时，采取的是一种“创新”的方式。他们在接受社会功利主义价值观以及以财富为标识的社会文化目标的同时，拒绝采取制度化手段。当然，在当今中国，也缺少制度化手段成长的土壤。在综合权衡收益与成本的比例，非法途径的便捷和更大的可能性且承担更小的危险性之后，部分官员不惜铤而走险，以贪污受贿的越轨行为聚敛非法财富，以追求社会倡导的文化目标，故导致了权力阶层贪污腐败行为的产生。

三、 对有效控制贪污腐败越轨行为的思考
　　贪污腐败是一种社会沉疴和传统痼疾。肃贪倡廉，控制腐败是一个古老而又新鲜的话题。从历史上看，当人类步入阶级社会的门槛后，在统治阶级的成员中，贪污腐败行为成为政府官员的缠身病魔。每一次政权的崩溃，原因虽不尽相同，但无不与官吏的贪污腐化行为有着这样或那样的干系。每一次的反贪惩腐，又不同程度上带来了政治上的清正廉明。然而，历代剥削阶级的命运总超脱不了令人生畏的周期律：善使者众，善终者寡。社会主义制度发展到今天，我们仍面临着肃贪倡廉的政治任务。综合上文可以得出：贪污腐败越轨行为产生的原因在于实现社会倡导的文化目标的合法途径的丧失以及非法途径付出成本的相对低廉。于是，笔者认为应从以下几个途径思考如何有效控制权力阶层的贪污腐败越轨行为：
（一）加强行政道德规范的建设，培养政府官员正确的价值观
　　从意识形态方面着手，加强行政道德规范的建设，要求各级政府官员要按照“三个代表”的要求，抓好人生观、苦乐观、荣辱观和价值观教育，使他们以忠于职守，廉洁奉公为荣；以玩忽职守，腐化堕落为耻。通过教育，使权力阶层真正领悟全心全意为人民服务执政理念的真谛。从实际出发，勤政为民，牢记自己是人民的公仆，深入群众，遵纪守法，勤奋工作，坚持廉洁奉公，“廉者，政之本也，民之表也；贪者，政之祸也，民之贱也”，要求官员深切认识到廉政建设关系到国家的兴衰，关系到社会主义进程。树立正确的价值观，坚决反对和抵制拜金主义、享乐主义和个人主义，抛弃唯利是图的功利主义价值观念，始终把国家利益、人民利益放在首位。
（二）建立实现社会文化目标的合法途径
　　物质决定意识，意识对物质有能动作用。我们在强调加强行政道德规范建设的同时，不能忽视政府官员的物质需要。官员也是社会的一般人，有着平常人的物质追求。同时，由于其所处的社会地位的特殊，在大多数情况下他们的物质需求高于一般民众。因此，有必要调整现阶段的政府官员的工资水平以及各种待遇，使权力阶层具有与其身份地位一致的收入水平。当然，由于我国官员的工资与国家财政收入挂钩，而财政收入的提高不是一蹰而就的事情，并且我国现阶段还存在政府机构设置不合理，人员配置冗余的状况，因此有必要进一步深化行政机构改革，精简人员，通过减“僧”的方法达到增“粥”的目的，从而提高政府官员的工资水平，有效抑制贪污腐败越轨行为的发生。
（三）加强行政监督，建立健全反腐的司法制度，发挥社会制裁功能，提高非法途径成本
　　目前，我国对行政机构和行政管理人员的监督主要依靠行政系统内部的监督和行政系统外部的监督。综合发挥系统内外的双重监督作用，加强对政府官员执政行为合法性、合理性、正当性的监督。同时，建立健全反腐败的司法制度，抓紧制定专门的反腐败法律法规，及时预防、发现、侦破、查处各种腐败行为，充分发挥社会制裁功能，一旦认定政府官员的行为属越轨行为，必须诉诸于外在的社会控制力量，使其受到应有的惩处，提高其非法途径的成本，使后来者、效仿者在越轨前承受巨大的心理压力，从而不敢轻举妄动，在一定程度上减少、抑制贪污腐败越轨行为的发生，达到规范权力阶层行为的目的。
腐败是一种复杂的世界性社会现象，古今中外都有腐败，哪里有腐败，哪里就有反腐败。要把反腐工作当作一项长期艰巨的任务来抓。肃清腐败，须从源头上解决，寻找当今腐败行为存在的社会原因，大力发展经济，推动科技水平的提高，使反腐工作落到实处，廉政之风遍及全国。




参考文献：
1. 吴玉荣，陈大水.浅析腐败的成因及政府腐败的控制[J].社会科学研究，2000（4）：6.
2. 王玲玲.市场经济的建立和价值观的重塑[J],学术探索，2000（2）：20.
3. 吕耀怀.越轨论[M].长沙；中南工业大学出版社，1997.