浅论“六合彩”案件的法律性质
何雄伟
近年来，“六合彩”成为了社会的一个热点话题，有关部门更是将非法“六合彩”活动视为当前中国影响最大、危害最严重的赌博活动之一。 2005年1月到5月，公安司法机关在全国范围内组织开展的集中打击赌博违法犯罪活动专项行动（以下简称专项行动），将“六合彩”赌博活动组织者列为重点打击的对象之一。随着专项行动的深入，一大批“六合彩”案件浮出了水面，如专项行动中第二批重点挂牌督办的25 起案件中就有7起属于“六合彩”案件。 因此，准确界定“六合彩”案件的法律性质，具有非常重要的现实意义。
一、“六合彩”的概念及“六合彩”案件的种类
“六合彩”是由香港赛马会经营的一种以奖券的形式仅限在香港公开、合法发行的公众博彩活动，它是香港奖券管理局委托香港赛马会经办的一种奖券游戏, 其筹集的资金归香港政府支配，俗称“六合彩”。
“六合彩”案件一般被称为“六合彩”赌博案件，而在本文中，“六合彩”案件不仅仅限于赌博案件，凡是案情涉及到香港“六合彩”彩票或者利用香港“六合彩”彩票号码进行非法活动的案件，均统称为“六合彩”案件。司法实践中，在国内发生的“六合彩”案件主要有以下几种情况：
第一，在国内代销香港发行的“六合彩”的行为。其特点是香港赛马会的代理机构或者其他相关机构、个人，在国内销售香港赛马会的“六合彩”彩票，接受国内人员的投注，投注的资金流入香港“六合彩”机构，最后由香港赛马会进行开奖后的奖金兑付。有媒体曾报道过此类“六合彩”的情况 ，“一位曾与海南某地下博彩‘公司’有过接触的知情人说，大陆其实已经有不少港台博彩公司设立的‘代理点’，有的地下‘代理点’一天可以赚100来万元人民币，赢利丰厚”。 此类“六合彩”活动，实际上是香港合法的彩票在境内进行销售，而资金流入香港合法的彩票机构。
第二，利用香港的“六合彩”中奖号码接受投注的行为。其形式是部分不法分子（俗称“庄家”）利用香港“六合彩”的中奖号码自行设定赔率，在国内接受投注，投注的资金并未流入香港“六合彩”机构，待中奖号码公布后，由庄家兑付奖金。此类行为，实践中又出现两种形式的案件，一种是可称之为“六合彩私彩”的案件：表现形式是利用香港“六合彩”公司开出的号码自行设定赔率，自行设计或模仿香港“六合彩”彩票票样印制出相应的书面凭证，其凭证具有“彩票”之形式（即俗称之“私彩”），而在市场上公开或者半公开发行、销售。如媒体所报道的“私彩”活动情况：海南公然销售私人彩票，当地政府收取管理费； 海口、琼山私彩经营者利用彩票的中奖号码，模仿海南彩票的开奖方式印制其私人彩票，进而形成私彩批发黑市。 除上述利用香港的“六合彩”号码进行投注的“私彩”案件外，另外一种“六合彩”案件是从上述私彩活动演变而来的。其特点是活动的组织者通过电话、手机短信接单，或者通过互联网接受投注，不采用香港“六合彩”彩票那种有固定格式的书面凭证形式，而是使用只有作案人员自己明白的特殊符号，行为人仅仅利用“六合彩”有关号码私自设定赔率，坐庄接受投注，以庄家身份与他人进行对赌。为下文表述方便，我们姑且将此类案件称为变种的“六合彩”案件。
第三，提供香港“六合彩”中奖号码的虚假特码信息，使他人交出钱财的行为。所谓“特码信息”，并非真正的香港“六合彩”公司开出的号码，而是行为人在香港“六合彩”开奖前，随意编出一些号码，对彩民谎称为该期“六合彩”“必中”的号码。正如 一位“六合彩”网站经营者透露：“每当有会员索要特码，经营者就编几个号码给对方，每次给出的号码都记录到笔记本上，避免重复。由于给出的号码多，总有蒙对的时候，这个时候经营者就让对方升级到更高级的会员”。 实践中又分为两种形式：一种是在互联网上开设网站发展注册会员或者通过手机发送短信等方式向他人有偿提供香港“六合彩”彩票开奖的“特码信息”。如专项行动中重点挂牌督办的福建省莆田市蔡福添、陈国龙开设“六合彩”网站提供赌博信息案就属于此类型的案件。该案中，犯罪嫌疑人蔡福添伙同其子蔡宁在福建省莆田市开设“六合彩”网站，发布特码信息，并对开设的网站进行维护、管理。同时，蔡宁出租网络空间给另一犯罪嫌疑人陈国龙开办“六合彩”网站，并提供技术保障、进行维护、管理，发送特码。陈国龙开设的“陈龙”论坛网站，已发展会员5000多人，非法获利56万余元。另一种形式是通过印制、销售有关“六合彩”的特码图表、特码文字之类印刷品牟利。如广州白云区警方就曾查获此类非法印刷品，要动用10余辆卡车收缴这些非法印刷品。
二、各地对“六合彩”案件的不同处理
司法实践中对“六合彩”案件究竟如何定性，存在较大争议。有的地方定赌博罪，有的地方定诈骗罪，有的地方则定非法经营罪，还有的地方认为只是治安案件，不能以犯罪处理。为统一认识，全国不少省、市曾先后制定了有关处理“六合彩”案件的规定，如广东省公检法部门在2002年联合制定了《关于办理“六合彩”赌博案件的若干意见》，浙江省公检法部门在2004年6月联合出台了《关于办理“六合彩”赌博案件的若干意见》，江苏省公检法三家和省监察厅于2005年2月4日联合制定下发了《关于依法严厉打击赌博违法犯罪活动的通告》。上述地方性的规定大多明确，从事“六合彩”活动在法律性质上就是赌博。不少地方的法院也曾以赌博罪对从事“六合彩”活动的不法分子进行过判决。如浙江省泰顺县人民法院在今年1月就对一起“六合彩”案作出一审判决，以赌博罪分别判处10名被告人2至3年有期徒刑。该起“六合彩”案的犯罪事实是：欧阳景、苏宗平等人集资总股金200万元坐庄，从2004年1月至6月，共组织了“六合彩”赌博50次，从中获利100余万元，其中仅欧阳景等人落网当晚涉赌金额就高达60余万元。法院认为，被告人以营利为目的，筹集股金，在较长时间内招引他人参与“六合彩”赌博，其行为已构成赌博罪。
可见，根据各省司法部门的规定，各地对“六合彩”案件，情节严重者，一般按赌博论罪处理。但因各省的公安司法部门没有司法解释权，所作的规定毕竟是内部规定，不能作为裁判的法律依据。因此，实践中，对如何处理“六合彩”案件存在不少争议。难怪乎在浙江泰顺县人民法院对上述“六合彩”案件以赌博罪作出判决后，当时有专家认为，“是个司法突破”。
三、两高司法解释对处理“六合彩”案件的规定
为依法惩治赌博违法犯罪活动，今年五月，最高人民法院、最高人民检察院联合颁布了《关于办理赌博刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）。《解释》第六条规定“未经国家批准擅自发行、销售彩票，构成犯罪的，依照刑法第二百二十五条第（四）项的规定，以非法经营罪定罪处罚”。
初步看来，上述规定似乎为司法机关处理“六合彩”案件提供了明确的法律依据，即以非法经营罪对“六合彩”案件定性处理。有人认为，非法发行、销售“六合彩”等彩票，利用的是人们博彩暴富的赌博心理，与一般的赌博行为有共同特点，但其侵害的客体是国家对彩票的发行管理秩序，严重扰乱了市场经济秩序，社会危害性比一般的赌博犯罪行为的危害更大。对非法擅自发行、销售彩票，构成犯罪的，应当以非法经营罪定罪处罚。 其实，《解释》第六条并没有明确“六合彩”案件的法律性质，而司法实践中对利用香港“六合彩”中奖号码从事的非法行为是否一律按照《解释》的规定认定为非法经营罪，仍然存在不少疑问。在解决疑问之前，有必要对《解释》第六条涉及的概念作一定的分析。
（一）关于《解释》中的“未经国家批准”
《解释》第六条规定“未经国家批准擅自发行、销售彩票，构成犯罪的，依照刑法第二百二十五条第（四）项的规定，以非法经营罪定罪处罚”。根据此条规定，“未经国家批准”是构成非法经营罪的前提条件。这实际上是对非法经营罪罪状构成要件中“违反国家规定”的具体化。非法经营罪是指违反国家规定，从事非法经营活动，扰乱市场秩序情节严重的行为。一般来说，判断行为人扰乱市场秩序的行为是否构成非法经营罪，首先就要看行为人是否违反了有关的国家规定，这是构成非法经营罪的前提。 因此，对一起“六合彩”案件的法律性质进行分析，就必须掌握国家有关“彩票”的发行、销售规定。
近年来，国务院及其下属部门相继下发了不少有关“彩票”以及有关打击“六合彩”活动的文件。国务院在2001年就发布了《关于进一步规范彩票管理的通知》（国发[2001]35号文）。该《通知》明确，“彩票发行的审批权集中在国务院，任何地方和部门均无权批准发行彩票。目前，经国务院批准发行的彩票有两种，即福利彩票和体育彩票。要坚决取缔各种以有奖销售或抽奖方式变相发行彩票的活动，加大对民间私自发行彩票、代销境外“六合彩”等非法行为的打击力度。对未经国务院批准擅自发行或变相发行彩票的，财政部要会同工商、公安等部门进行查处，涉及政府部门和行政机关的，要对主要责任人给予党纪和政纪处分，触犯刑法的要追究刑事责任。”另外，国家有关职能部门也对“六合彩”作了一些规定，如财政部、公安部、国家工商总局、民政部、国家体育总局于2002年11月26日就下发了《关于坚决打击赌博活动大力整顿彩票市场秩序的通知》（财综[2002]82号文）：“凡未经国务院批准擅自发行彩票或以有奖销售为名发行彩票，或以一定价款给付为前提，公开组织对某种竞赛进行竞猜，参与者可根据其给付价款和兑猜结果获得中奖权利的行为，均属非法发行或变相发行彩票的赌博行为，有关部门应依法予以查处。……策划发行“六合彩”、赌球等赌博活动的庄家、赌头及骨干人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
关于彩票的“国家规定”，可以从扬州市中级人民法院对媒体称为“彩世塔假彩票案” 的判词中得到较好的理解：“尽管目前我国没有关于彩票的立法，但国务院相关规范性文件中强调，对违反规定经销彩票的行为要进行处罚直至追究责任人的刑事责任。同时，经国务院授权，中国人民银行、国家财政部、民政部、国家体育总局都对彩票销售的管理制定了具体的规定。这些规定连同国务院的规范性文件共同组成彩票行业的管理规定”。
可见，《解释》中的“未经国家批准”的内容是国家彩票行业的管理规定，而管理规定的具体内容则是关于“彩票”的发行、销售。
（二）关于《解释》中“彩票”的概念
根据有关资料记载，彩票最早出现在二千多年前的古罗马、古希腊时代。而真正现代意义上的彩票在欧洲流行是在十五世纪。到了十八世纪初，欧洲各国政府认识到发行彩票对国家税收的好处，便逐步使彩票合法化，并利用彩票收入资助桥梁、道路建设和教育、慈善等公益事业。在我国字典记载中，“彩”有多种意思，其一就是指赌博或某种游戏中给得胜者的东西，而“票”的意思则是指印的或写作为凭证的纸片。 “彩票”就是指奖券的通称。
我国政府文件中，也有“彩票”的定义，如上文提及的《关于坚决打击赌博活动、大力整顿彩票市场秩序的通知》（财综[2002]82号文）就指出，“彩票是在中华人民共和国境内发行，供人们自愿选择和购买，并按特定的游戏规则获得中奖权利的凭证。彩票发行批准权属国务院，未经国务院批准，任何地方、部门、组织和个人均不得发行和变相发行彩票。”而我国民政部在《中国福利彩票管理办法》中则将彩票认定一种有价证券：“福利彩票就是指以筹集社会福利资金为目的而发行的印有号码、图形或文字供人们自愿购买并按特定规则确定购买人获取或不获取奖金的有价证券”。
简言之，彩票是一种印有号码、图形或文字的凭证，人们购买这种凭证后，可以根据有关特定的规则确定自己是否中奖。
在我国，购买彩票后中奖的奖金往往是通过彩票投注资金的返还率来确定，中奖的资金一般低于彩票投注总额（即“奖池金额”）。一般而言，发行、销售彩票作为社会的一种集资手段，基本是没有风险的。赌博则不同，赌博双方均存在输赢情况，输赢结果往往取决于机会或者技巧，一般不存在所谓的对参赌者返还多少投注款的情况，也不存在公益金支付的情况。有学者就将分配比例作为非法“六合彩”与国内彩票的区别点。如北京大学中国公益彩票事业研究所执行所长、国内首位博彩管理专业博士王薛红在中央电视台《今日说法》栏目中接受主持人提问“六合彩和这些彩票相比有什么不同？”时，就回答说“福利彩票和体育彩票在运作中牵扯到了分配比例的问题。我们有50%的彩金是用做返奖的，35%是划拨到公益金里面支持体育运动、支持残疾人的活动等等。公益事业的彩金必须上缴。但是在非法的彩票里，比如说地下六合彩就没有35%的比例用来上缴给国家做公益事业，所以庄家完全可以牟取暴利。六合彩的赔率很高，庄家可以通过作弊的手段把中奖号码改掉。从这个角度来理解，地下六合彩赌博没有控制、没有信誉、没有监督，是一种暗箱操作的方式。”
（三）关于《解释》中非法经营罪的刑法规定
《中华人民共和国刑法》第二百二十五条规定：“违反国家规定，有下列非法经营行为之一，扰乱市场秩序，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处违法所得一倍以上五倍以下罚金；情节特别严重的，处五年以上有期徒刑，并处违法所得一倍以上五倍以下罚金或者没收财产：（一）未经许可经营法律、行政法规规定的专营、专卖物品或者其他限制买卖的物品的；（二）买卖进出口许可证、进出口原产地证明以及其他法律、行政法规规定的经营许可证或者批准文件的；（三）未经国家有关主管部门批准，非法经营证券、期货或者保险业务的； （四）其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为”。《解释》认定非法经营罪的刑法根据是刑法第二百二十五条第（四）项，即“其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为”。也就是说《解释》把“未经国家批准擅自发行、销售彩票”的行为放入刑法条文中的“兜底条款”中。其实，根据彩票专营性的特点，彩票应当属于刑法第二百二十五条第（一）项所言“法律、行政法规规定的专营、专卖物品”。《解释》把“未经国家批准擅自发行、销售彩票”的行为规定为“其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为”，实质上抹杀了彩票作为一种特殊商品的本质特性。当然，由于我国《彩票法》的缺位，现有法律法规无法对彩票的性质作出准确定位，所以将其列入“兜底条款”也是《解释》制订者在对彩票行为进行规范时的无奈之举。
四、对常见“六合彩”案件的法律性质分析
对“六合彩”案件必须区别不同的情况分别进行分析，而不能笼统地将所有“六合彩”案件一律以非法经营罪定罪处理。通过上文对《解释》第六条的一些概念认识，可以初步判断一起“六合彩”案件是否符合《解释》第六条而构成非法经营罪的认定标准：一是看行为人有否违反国家规定；二要看行为人有否采用销售、发行形式；三是看行为人有否采用“彩票”这种特定的书面凭证形式。
（一）在国内大量代销香港“六合彩”彩票行为的法律性质认定。
香港赛马会发行的“六合彩”彩票在香港是一种合法的彩票。根据我们有关彩票的国家规定，彩票发行的审批权集中在国务院，而经批准发行的彩票只有两种，即福利彩票和体育彩票。“国内彩票的发行、销售具有国家专营性、垄断性的特点，彩票是国家专卖品，由国家指定的机构统一经营。” 国内彩票这一特点，决定了香港的“六合彩”彩票不能在国内发行、销售。需要注意的是，香港赛马会一再明确表示，内地地下六合彩与香港六合彩是两码事，香港六合彩只在香港合法发行，在外地从未设立过代办机构。所以说，尽管在代销香港“六合彩”彩票的案件中，其资金最终流入香港赛马会的“六合彩”机构，但其代销行为均违反了国内彩票和香港“六合彩”的有关管理规定，其性质上就是私下销售彩票的行为。这种私下销售彩票的行为，正属于《解释》第六条“未经国家批准擅自发行、销售彩票”的行为，情节严重者，应当按《解释》第六条规定，认定为非法经营罪。
（二）利用香港的“六合彩”进行非法活动的法律性质认定。
1、对称之为“六合彩私彩”案件的法律性质认定：行为人自行设定赔率，擅自印制彩票并进行发行、销售，实质上就是违犯国家彩票发行的许可证制度和市场准入制度，情节严重者，必然会严重影响国家正规的彩票市场管理秩序。发行、销售“六合彩私彩”，同样是对抗国内彩票的国家垄断、专营权。此类案件与上文所述代销香港“六合彩”彩票的行为在法律性质上并无大异，均违反国家有关规定，正符合《解释》中规定的“未经国务院批准擅自发行或变相发行彩票”的行为，故可以依照《解释》第六条定性为非法经营行为。
2、对称之为变种的“六合彩”案件的法律性质认定：国务院国发[2001]35号文等有关国家规定，明确规定对非法彩票的行为予以打击。而变种的“六合彩”案件，因行为人没有采用“彩票”之名，也没有销售、发行之行为，故形式上没有违反国家有关彩票的发行、销售管理规定，因此就不能引用《解释》对其定性为非法经营罪。我们可以把上文所分析的“六合彩私彩”案件与变种的“六合彩”案件作一比较，以便明确变种的“六合彩”案件的法律性质。前者（“六合彩私彩”案件）是通过印制彩票并进行发行、销售，后者（变种的“六合彩”案件）则是通过互联网等方式接受“六合彩”投注；对于下注者来说，前后两者的下注者均存在博彩暴富的赌博心理，表面上都有着赌博行为的共同特点，但前者因存在“彩票”形式和销售、发行行为而主要侵害到国家对彩票市场的管理，危害更为严重，故对发行、销售非法彩票者，情节严重的，以非法经营罪定罪；而后者由于行为人没有采用“彩票”形式，也没有进行销售、发行的行为，不具备国家有关彩票规定的特定形式去干扰正常的彩票市场，不会直接侵犯特定的许可证制度和市场准入制度，仅仅是庄家与投注者（俗称“赌徒”）利用“六合彩”开奖号码进行的对赌行为，因而就不能认定为非法经营行为。在变种的“六合彩”案件中，如果行为人（庄家）通过设立赌博网站的形式接受投注，则符合了《解释》第二条“以营利为目的，在计算机网络上建立赌博网站，或者为赌博网站担任代理，接受投注的，”属于刑法第三百零三条规定的“开设赌场”，即构成赌博罪。另外，对于实践中行为人只是利用其获取的“六合彩”赌博网站的账号和密码，组织、招引他人在该账号内投注“六合彩”的情形，由于行为人既没有建立赌博网站，也没有为赌博网站担任代理，则不能认定其开设赌场，如果符合《解释》中规定的聚众赌博的标准，则应认定为聚众赌博，否则不构成赌博罪。
（三）提供“六合彩”信息案件的法律性质认定。
1、通过印制有关“六合彩”彩票信息的非法印刷品来销售获利，情节严重的，可以认定为非法经营罪。但其法律依据不是上文所述打击赌博违法犯罪的《解释》，而是来自于最高人民法院在1998年12月17日公布的《关于审理非法出版物刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的第十一条：违反国家规定，出版、印刷、复制、发行本解释第一条至第十条规定以外的其他严重危害社会秩序和扰乱市场秩序的非法出版物，情节严重的，依照刑法第二百二十五条第（三）项的规定，以非法经营罪定罪处罚。
2、如果行为人通过开设网站发展网上会员或者通过手机短信提供特码信息获利的，可以认定为诈骗行为。香港“六合彩”公司每期的中奖号码是经过一定的摇珠等程序合法开出的，任何人都无法预先知悉每期摇出的中奖号码。行为人为牟取利益，利用“彩民”中奖心切、急于发财的心理，隐瞒自己事先并不知悉开奖号码的事实真相，虚构一些所谓的“六合彩特码”，向他人提供虚假信息，使他人信以为真，自愿地交出钱财，正符合诈骗的行为特征。
本文只是对司法实践中常见“六合彩”案件的法律性质作粗浅论述，而从事“六合彩”非法活动的手法层出不穷，“六合彩”案件也绝非本文所述的几种类型。 比如在变种的“六合彩”案件当中，行为人为组织、操纵“六合彩”赌博活动，直接或者指使他人印刷、销售“六合彩”宣传资料，这种行为就触犯了两种罪名---非法经营罪与赌博罪。这种案件，究竟如何定性，择一重罪认定还是数罪并罚？值得深入研究。
（作者单位：广东省人民检察院）
——见2005年1月17日《中新网》：公安部透露，六合彩、私彩赌博，边境赌场赌博以及网络赌博已成为当前中国影响最大、危害最严重的赌博活动。
——全国集中打击赌博违法犯罪活动专项行动协调小组办公室在今年4月２０日公布了由最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合挂牌的第二批重点督办案件，其中下列7件案件属于“六合彩”案件：广西柳州市王辉“六合彩”赌博案；福建省南平市欧阳思吉等人“六合彩”赌博案；江西省修水县“六合彩”系列赌博案；广西桂林市“１•２７”非法印刷“六合彩”资料案；辽宁省沈阳市“３•１８”“六合彩”赌博案；福建省莆田市蔡福添、陈国龙开设“六合彩”网站提供赌博信息案；福建省厦门市陈毅伟开设网站提供“六合彩”赌博信息案。
——见《人民网》2004年09月09日转载《新京报》的报道。
——见2003年6月24日《特区法制报》，摘自“新华网.海南频道”。
——见《法制日报》 2001年1月17日报道。
——见 2003年11月20日《新京报》----文章《揭秘“六合彩”短信诈骗背后的产业链》
揭阳市招标投标管理办法
广东省揭阳市人民政府
揭府令第29号
揭阳市招标投标管理办法
第一条 为规范我市招标投标活动，根据《中华人民共和国招标投标法》和《广东省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》及其他有关规定，结合我市实际，制定本管理办法。
第二条 在本市行政区域内进行招标投标活动，适用本管理办法。
第三条 依法必须进行招标的项目，其招标投标活动不受地区或者部门的限制。任何单位和个人不得以任何方式非法干涉招标投标活动。所有招标投标活动，都必须按照公平、公正、公开的原则，严格依法办事。
第四条 市、县（市、区）人民政府（管委会）发展和改革部门分别负责本行政区域内招标投标活动的指导和协调，对重点建设项目招标投标活动进行监督检查。市、县（市、区）人民政府（管委会）行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。
第五条对在招标投标过程（包括招标、投标、开标、评标、中标）中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。
工业、商贸流通业、信息产业、水务、交通等行业和产业项目的招标投标活动的监督执法，分别由经信、水务、交通等行政主管部门负责；各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责；进口机电设备采购项目的招投标活动的监督执法，由外经贸主管部门负责；政府采购项目的招投标活动的监督执法，由财政主管部门负责。
有关行政主管部门须将监督过程中发现的问题，及时通知项目审批部门，项目审批部门根据情况依法暂停项目执行或者暂停资金拨付。
第六条 必须进行招标项目的范围包括：
（一）基础设施和公用事业工程建设项目：
1、煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源项目；
2、铁路、公路、管道、水运、航空以及其他交通运输业等交通运输项目；
3、邮政和电信枢纽，通信、信息网络等邮电通讯项目；
4、防洪、灌溉、水利枢纽、引（供）水，滩涂治理、排涝、水土保持等水利项目；
5、道路、桥梁、轨道交通、污水处理及排放、垃圾处理、排水、地下管道、园林绿化、城市照明、公共停车场等市政设施项目；
6、生态环境与自然资源保护项目；
7、供水、供电、供气、集中供热等项目；
8、科技、教育、文化、卫生、社会福利、体育、旅游项目；
9、广播电视、新闻出版项目；
10、经济适用住房、解困房、微利房项目；
11、其他基础设施、公用事业、对社会公共利益和公众安全影响较大的项目。
（二）使用国有资金投资、国家融资的工程建设项目：
1、使用各级政府财政性资金，国家机关、国有企业事业单位自有资金及借贷资金的建设项目；
2、使用国家发行债券所筹资金、国家政策性贷款资金、国家对外借款或者担保所筹资金的建设项目，国家授权投资主体融资、国家特许的融资项目。
（三）使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织或者外国政府贷款资金，以及国际组织或者外国政府援助资金的建设项目。
（四）使用财政性资金的货物采购和使用国有资金涉及社会公共利益的货物采购项目。
（五）使用财政性资金的勘察、设计、咨询、监理、劳务等服务项目。
（六）关系社会公共利益和国有资金投资效益的服务项目。
（七）国家垄断或者控制产品的经营权出让项目。
（八）选择社会投资主体的政府特许经营项目。
（九）国有自然资源的经营性开发项目。
（十）外商、私营企业和私人投资、捐资，涉及社会公共利益和公众安全的工程建设项目。
（十一）国家和省、市人民政府规定必须进行招标的其他项目。
第七条 必须进行招标项目的规模标准为：
（一）工程建设
1、施工单项合同估算投资100万元人民币以上或者建筑面积1500平方米以上的；
2、与工程建设有关的设备、材料等货物采购单项合同估算价100万元人民币以上的；
3、施工单项合同估算低于上述标准，但项目总投资在1000万元人民币以上的建设工程的土建施工和主要设备购置、安装。
（二）货物采购：
1、使用财政性资金采购货物，批量货物价值30万元人民币以
上，单项货物价值10万元人民币以上的；
2、使用国有资金采购关系社会公共利益、公众安全的货物，货物价值50万元人民币以上的。
药品采购按照国家有关部门的规定执行。
（三）服务：
1、勘察、设计、咨询、监理、劳务等服务单项合同估算价50万元人民币以上的；
2、勘察、设计、监理单项合同低于50万元人民币，但项目总投资3000万元人民币以上的；
3、研究开发项目政府资助费用50万元人民币以上的；
4、国有或者国有控股项目贷款额1.5亿元人民币以上，向商业银行贷款的；
5、使用财政性投资2亿元人民币以上的项目向社会选择项目建设组织者的。
（四）特许经营：
1、总投资1亿元人民币以上的政府特许经营建设项目向社会选择投资主体的；
2、出让年经营额100万元人民币以上的公共交通、特定贸易经营场所的经营权的；
3、出让年经营额1000万元人民币以上的道路、供水、电力的经营权的。
第八条 工程建设、货物采购、服务、特许经营项目符合本办法第六条、第七条规定的招标范围及规模标准的，必须进行招标。
符合第六条、第七条规定但不适宜招标的下列项目，经项目审批部门报市人民政府批准，政府采购货物和服务项目经市人民政府采购监督管理部门批准，可以不进行招标：
（一）涉及国家安全和国家秘密的；
（二）抢险救灾的；
（三）利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工的；
（四）勘测、设计、咨询等项目，采用特定专利或者专有技术的；
（五）为与现有设备配套而需从该设备原提供者处购买零配件的；
（六）项目标的单一，适宜采取拍卖等其他有利于引导竞争的方式的；
（七）法律、行政法规或者国务院另有规定的。
经批准不进行招标的项目，项目审批部门应当抄送同级行政监察机关备案。
第九条 必须进行招标的下列项目应当公开招标：
（一）列入省和国家计划的大中型基本建设和技术改造项目；
（二）市人民政府确定的重点基本建设项目和技术改造项目；
（三）使用财政性资金投资的项目；
（四）使用财政性资金采购货物、购置设备的项目；
（五）使用财政性资金的勘察、设计、咨询、监理、管理等服务项目。
全部使用国有资金投资，以及国有资金投资占控股或者主导地位的工程建设项目进行公开招标，按照国家有关规定执行。
第十条 必须进行招标的项目符合下列条件而不适宜公开招标的，经批准，实行邀请招标：
（一）技术要求复杂，或者有特殊的专业要求的；
（二）公开招标所需费用和时间与项目价值不相称，不符合经济合理性要求的；
（三）受自然资源或者环境条件限制的；
（四）法律、行政法规或者国务院、省政府另有规定的。
实行邀请招标的项目，县（市、区）管项目经市项目审批部门核准，市管项目经上一级项目审批部门核准，政府采购货物和服务项目经市人民政府采购监督管理部门批准。
第十一条 进行招标的项目，应当符合下列要求：
（一）按照国家和省有关规定需要履行项目审批手续的，已经取得了批准：
1、建设工程进行土建施工和主要设备购置、设备安装招标，必须已完成征地和初步设计及概算的审批，有满足工程施工要求的施工图纸和设计文件，有相关行政主管部门批准的建设工程规划许可文件；
2、货物及设备采购清单已经项目审批部门认可；
3、勘察、设计、咨询、劳务等服务项目已经有关行政主管部门批准；
4、特许经营权出让已经政府或者其授权的有关管理部门批准。
（二）项目资金来源已落实，具备开始实施所要求的资金：
1、建设工程必须满足新开工审批要求的到位资金比例，全部资金来源已明确；
2、货物采购资金必须全部到位或者提供能保证资金来源具有法律效力的凭证；
3、短期服务项目，必须出具支付全部服务费用的资金证明，一年以上的服务项目，需落实逐年资金来源方案。
（三）需要履行项目审批手续的项目的招标方式和范围已经项目审批部门核准。
上述要求应当在招标文件中清楚载明。
第十二条 项目审批部门按下列规定依法核准项目：
（一）发展和改革部门对必须招标的基建工程（含相关设备、材料、勘察、设计、监理等），特许经营（投资主体选择）项目进行核准；
（二）经济和信息化部门对必须招标的技术改造工程（含相关设备、材料、勘察、设计、监理等）项目进行核准；
（三）财政部门对政府采购项目进行核准；
（四）其他项目由相应项目审批部门核准。
核准部门要将上述核准情况抄送发展和改革部门。
第十三条 项目审批部门应当依法对项目招标方式和招标范围进行核准，包括：
（一）项目是否进行招标，是公开招标或者邀请招标；
（二）自行组织招标或者委托招标代理机构组织招标；
（三）同一项目中，工程、货物、服务等方面拟招标的范围。建设工程及设备货物购置招标的主要单项或者标段和投资额；服务项目的主要内容，特许经营项目主要特许条件和相关责任。
需要审批可行性研究报告的，在可行性研究报告审批阶段核准；不需要审批可行性研究报告或者项目可行性报告送审之前必须开展招标工作的项目，单独核准。
招标人对经核准的招标方案作出改变的，应当到项目原核准部门重新办理核准手续。
项目审批部门应当将核准的有关信息通报相关行业主管部门。
第十四条 招标人符合下列条件，具备编制招标文件、组织评标能力的，可以自行组织招标：
（一）有项目法人资格或者法人资格；
（二）有与招标项目规模和复杂程度相适应的经济、工程技术、概预算、财务和管理等方面的专业技术力量；
（三）设有专门的招标机构或者有3名以上具有从事同类工程或者项目招标经验的招标业务人员；
（四）熟悉和掌握招标投标法律、法规和规章。
招标人自行组织招标的，应当向项目审批部门报送以上内容的书面材料。自行招标一次核准手续仅适用于1个项目。
第十五条 招标人不具备自行招标能力的，必须委托有资格的招标代理机构办理。招标人有权自行选择招标代理机构。任何单位和个人不得以任何方式为招标人指定或者强制其委托指定招标代理机构。
招标代理机构资格认定及管理办法按国务院、省人民政府有关行政主管部门规定执行。
第十六条 招标人和招标代理机构应当保证招标过程的公平、公正，不得向他人透露已获取招标文件的投标人名称、数量以及影响公平竞争的其他情况。项目设有标底的，标底必须保密。
第十七条 财政性投资项目一般不设标底，其他招标项目是否设标底，由招标人自行决定。
设有标底的，标底由招标人或者委托有资格的招标代理机构编制，截标前，不允许任何单位和个人审查标底。
第十八条 招标人或者其委托的招标代理机构应当对所有拟投标人的资格条件进行审查；对符合规定条件的投标人，不得限制或者排斥，不得实行地区和行业歧视。
禁止采取抽签、摇号方式进行投标资格预审或者确定中标人。
第十九条 招标文件的内容应当清晰、明确，应当提出所有实质性的要求和条件以及拟签合同的主要条款，包括：
（一）招标人名称、项目名称及简介；
（二）主要工程、设备、材料、服务的名称、数量、主要技术规格；
（三）交货、竣工或者提供服务的时间或者期限；
（四）递交投标文件的方式、开标日期、地点和有效投标的期限；
（五）投标人资格条件、投标文件的基本要求；
（六）评标依据和标准、定标原则，主要评标办法、评标程序、确定废标的主要因素；
（七）投标保证金、履约保证金要求；
（八）投标价格的要求及其计算公式；
（九）图纸目录、格式附录等；
（十）主要合同条款及内容。
使用国有资金的项目，招标人在招标文件中确定的标准、内容等应当控制在项目审批部门核准的范围内，土建施工、设备购置还应当设立最高报价值。
法律法规对招标项目的技术、标准和投标人的资格条件有明确规定的，招标人应当按照规定在招标文件中提出相应要求。
第二十条 招标文件不得有以下内容：
（一）要求或者标明特定的生产供应者或管理、服务者；
（二）对潜在投标人含有预定倾向或者歧视；
（三）与已核准的招标方式、范围所确定的原则不同的内容。
第二十一条 招标项目有下列情形之一的，招标人可以组织投标人踏勘项目现场或者组织项目相关单位介绍情况：
（一）项目选址或者工作条件有特殊要求的；
（二）建设条件较为复杂的；
（三）与相关项目、单位关系复杂的。
第二十二条 必须公开招标的项目，其招标公告按下列方式发布：
（一）国家和省审批的本市项目，除按规定在国家和省指定的媒体上发布外，还应当在市人民政府发展和改革部门指定的媒体上发布；
（二）市、县（市、区）审批的项目，除在省人民政府发展和改革部门指定的媒体发布外，还可在市人民政府发展和改革部门指定的媒体上发布。
政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上发布。
招标公告的发布应当充分公开，任何单位和个人不得非法限制招标公告发布地点和发布范围。
第二十三条 依法必须公开招标项目的招标公告必须同时在至少一家指定的报纸和一家指定网站发布。招标人或其委托的招标代理机构根据项目的性质和需要，也可同时在其他媒体刊登招标公告，其内容应与指定媒体刊登的招标公告完全相同。
第二十四条 招标公告的内容包括招标人的名称和地址、招标项目的性质、数量、实施地点和时间、投标截止日期、获取招标文件的办法以及对投标人的要求等事项。招标人及其委托的招标代理机构应保证招标公告内容真实、准确和完整。
第二十五条 招标人或其委托的招标代理机构发布招标公告，应当向指定媒体提供招标公告文本、招标方式核准文件和招标人委托招标代理机构的委托书等证明材料；公告文本同时报项目招标方式核准部门备案。
拟发布的招标公告文本应当由招标人或其委托的招标代理机构的主要负责人或其委托人签名并加盖公章。公告文本及有关证明材料必须在招标文件或招标资格预审文件开始发出之日的15日前送达指定媒体和项目招标方式核准部门。
第二十六条 指定媒体必须在自收到招标公告文本之日起7日内发布招标公告。
除国际招标公告外，就同一标段或事项在指定报纸上首次发布所占版面不超过整版的1/40（字体不小于六号字）的招标公告，不得收取费用；所占版面大于整版的1/40或需多次发布的，指定发布招标公告的报纸可按照商业广告有关标准向招标人或其委托的招标代理机构收取超额部分的相应费用。
第二十七条 招标人应当给予投标人编制投标文件所需要的合理时间。
必须进行公开招标的大中型基本建设、限额以上技术改造项目施工总承包、土建施工、设备购置自招标文件发出之日起至投标人提交投标文件截止之日不得少于45日，技术较简单的项目不得少于30日，其他项目最短不得少于20日。
第二十八条 投标人申请投标必须具备下列条件，并向招标人提供相关材料：
（一）承担招标项目相适应的技术、专业人员和机械设备、管理服务水平等能力；
（二）资信证明；
（三）相应的资质等级和业绩材料；
（四）法律法规或者招标文件规定的其他条件。
第二十九条 投标人在接受招标人资格预审合格后享有下列权利：
（一）按照招标文件的要求和条件自主编制投标文件；
（二）对招标文件中含义不明确的内容可以向招标人询问并获得不超出招标文件范围的明确答复；
（三）在招标文件要求提交投标文件截止时间前可以补充、修改或者撤回已提交的投标文件；
（四）投标被确定为废标后查询原因，并对不合理对待提出投诉；
（五）依法享有的其他权利。
第三十条 投标人编制的投标文件必须全面响应招标文件提出的各条款的实质性要求。施工和监理项目招标的潜在投标人，不得安排同一项目负责人或者主要技术人员同时参加两个或者两个以上施工、监理项目的投标。
第三十一条 开标、评标和中标由招标人或者其委托的招标代理机构依法自主进行。
开标必须在招标文件中预先确定的地点，由招标人或者其委托的招标代理机构主持。开标时间为招标文件确定的提交投标文件截止时间的同一时间。开标应当公开进行。
第三十二条 开标时发现投标文件有下列情形之一的为废标：
（一）未密封的；
（二）未加盖法人或者单位公章和未有法定代表人、单位负责人或者被授权人签名的；
（三）未按招标文件规定格式填写或者字迹模糊不清的；
（四）未提供有效投标文件的。
开标时没有按照要求提供投标保证金的作废标处理。
废标不得参与评标。
第三十三条 评标由招标人或者其委托的招标代理机构依法组建的评标委员会负责。
评标委员会成员由招标人的代表和有关专家组成，成员人数为5人以上单数，其中专家不得少于成员总数的2/3。
评标委员会专家的组建按国家、省有关规定确定。
项目主管部门人员、行政监督部门人员以及与投标人有利害关系的人员，不得进入相关项目评标委员会。
第三十四条 在中标结果确定之前评标委员会成员名单应当保密。评标委员会成员、工作人员及行政监督部门的工作人员必须遵守评标纪律，不得以任何方式泄露评标情况。
任何单位和个人不得非法干预、影响评标的过程和结果。
第三十五条 评标委员会评标工作规则：
（一）按照招标文件规定的评标程序、标准和方法对投标文件进行评审和比较。
（二）对文件中含义不明确的内容，要求投标人作出澄清或者说明。澄清或者说明必须符合原投标文件的范围或者实质性内容。
（三）对报价明显低于其他投标人或者在设有标底时明显低于标底的，应当要求投标人具体说明并提供相关证明材料。投标人不能合理说明或者不能提供相关证明材料的，由评标委员会认定为以低于成本价竞标，作废标处理。
（四）对内容存在下列重大偏差，实质上不能响应招标文件要求的投标文件，确定为废标：
1、不能满足完成投标项目期限；
2、附有招标人无法接受的条件；
3、明显不符合技术规格、质量要求、货物包装方式、检验标准和方法；
4、不符合招标文件规定的其他实质性要求。
（五）对实质上符合招标文件要求，但在个别地方存在遗漏或者提供了不完整的技术信息和数据等细微偏差的投标文件，评标委员会应当要求该投标人在评标结束前予以补正。
（六）服务、特许经营项目或者技术特别复杂的建设工程、信息网络工程等，采用综合评价的办法评标。投标应当能最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准。
（七）一般性建设工程、货物采购采用最低投标价的办法评标。投标应当能够满足招标文件实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但投标价格低于成本的除外。
（八）评标委员会完成评标后，应当向招标人提出书面评标报告，按评标结果推荐一至三名中标候选人，并标明排列顺序。
第三十六条 招标人应当根据招标文件确定的中标条件及评标委员会的排序推荐，确定中标人。对需要经过商务谈判确定中标人的项目，依次谈判确定中标人。
招标人发现评标委员会有不公正行为的，可以提出质疑，并立即向行政监督部门报告，经行政监督部门调查证实的，招标人可以另行组织评标委员会评标和确定中标人。
第三十七条 必须进行招标的项目发生下列情形之一的，招标人应当修正招标方案，报原项目审批部门核准后，重新组织招标：
（一）通过资格审查的公开招标的投标人不足5人，邀请招标的投标人不足3人；
（二）经评议有效投标的投标人少于3人；
（三）经查实，招标投标过程中有不公正行为，影响招标结果，经项目审批部门会同行业主管部门裁定招标投标结果无效。
连续两次招标失败的项目，可按程序重新申报，经审查批准调整招标方式或者不再进行招标。
第三十八条 中标人确定后，招标人应当进行公示，公示期为3个工作日。公示期间如无异议，招标人应在公示期满后7日内向中标人发出中标通知书，同时将中标结果通知其他投标人。必须依法进行招标的项目，招标人应当自确定中标人之日起15日内向有关行政监督部门提交招标投标情况的书面报告。
中标通知书对招标人和中标人具有法律效力，招标人改变中标结果，或者中标人放弃中标项目的，应当承担法律责任。
第三十九条 招标人应当自中标通知书发出之日起30日内与中标人按照招标文件、投标文件订立书面合同。
订立合同时，招标人和中标人都不得向对方提出招标文件以外的要求；不得另外订立违反招标文件、投标文件实质性内容的协议；不得对招标文件、投标文件作实质性修改。
设有投标保证金的，招标人应当在与中标人签订合同后的5日内将投标保证金退回中标人和未中标的投标人。
第四十条 中标人应当履行下列义务：
（一）按照合同约定完成中标项目；
（二）对分包项目承担连带责任；
（三）按照招标文件的要求在合同签订后5日内向招标人提交履约保证金。
第四十一条 财政性投资项目实行无现场签证管理。合同价格、工程结算严格按中标价格执行。禁止扩标。
合同执行过程中，经批准需要增加合同规定以外的内容，增加部分符合招标条件的必须组织招标。
合同执行过程中，由于不可预见原因，可能造成投资扩大，项目法人提出变更要求的，应当经行业主管部门同意，并报项目审批部门批准确认。
第四十二条 招标投标工作一般程序：
招标分为公开招标和邀请招标。
（一）公开招标，是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标。其一般程序为：
1、项目经项目审批部门核准后，招标人具备自行组织招标能力的，依法自行组织招标；不具备自行组织招标能力的，委托有资格的招标代理机构依法代理招标事宜；
2、招标人或者其委托的代理机构编制预审文件和招标文件；
3、招标人或其委托的代理机构按规定发出招标公告；
4、招标人组织并接受投标人报名；
5、招标人或其委托的代理机构组织资格审查，经资格审查合格的投标人向招标人购买标书，领取图纸。须交纳投标保证金的，投标人应按有关规定交纳；
6、需组织现场勘察的，组织现场勘察，并组织有关部门对图纸和招标文件进行答疑，以书面形式发出招标文件补充说明或修正书；
7、投标人在规定的时限内，按规定的地点送达投标书及有关资料；
8、招标人或其委托的代理机构组织开标会议，依法组建评标委员会组织评标定标；
9、中标单位确定后，由招标人发出《中标通知书》；
10、招标人和中标人按招标文件内容签订合同。
（二）邀请招标，是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人（不少于3家）或者其他组织投标（除不用在指定的媒体发布招标公告外，其招标程序与公开招标程序相同）。
第四十三条 行政监督部门依法对下列招标投标活动实施监督：
（一）必须进行招标的项目不依法进行招标的；
（二）招标投标活动不按法定程序和规则进行的：
1、招标项目不具备招标条件；
2、招标人不按照核准方式和原则开展招标工作；
3、招标文件内容不合法；
4、招标、评标过程不公正、不公平；
5、中标人的确定不合法。
（三）合同签订、履行的情况：
1、合同签订与招标结果不一致的；
2、合同内容与招标文件不一致的；
3、实施过程中概算控制情况与合同确定不一致的；
4、履行质量、进度等情况与招标文件及合同不一致的。
第四十四条 行政监督部门可以通过检查、现场监督等方式对招标投标活动进行监督，招标投标各方应当自觉接受监督检查。
行政监督部门应当接受单位、个人对招标投标活动中的违法行为的投诉、举报，并进行核实、查处。
第四十五条 项目审批部门、行政监督部门及其工作人员应当依法实施对招标投标活动的行政监督。不得随意增加招标投标审批、核准事项；不得干涉或者利用审批权侵犯招标人选择代理机构、编制招标文件、组织投标资格审查、编制标底、确定开标时间和地点、组织评标、确定中标人和签订合同等事项的自主权。
第四十六条 监察机关依法对参与招标投标活动的国家机关及其工作人员实施监察，对有关行政部门及其工作人员履行职责情况进行检查，并依法调查处理违纪行为。
第四十七条 任何单位和个人在招标投标活动中的违法行为，按《中华人民共和国招标投标法》和《广东省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》的有关规定，追究法律责任。
第四十八条 本管理办法自2011年10月1日起施行。有效期至2016年9月30日止。2004年9月10日市人民政府颁发的《揭阳市招标投标暂行办法》（揭府〔2004〕62号）、2008年3月21日市人民政府颁发的《关于修改〈揭阳市招标投标暂行办法〉有关条文的通知》（揭府〔2008〕24号）同时废止。